Parere n. 105/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Sanzione per inottemperanza all’ordine di demolizione e indisponibilità dell’immobile abusivo

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, riunito in Adunanza delle Sezioni riunite, ha esaminato un ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, corredato da domanda cautelare, proposto da una comproprietaria contro il Comune di Riesi. Il ricorso riguardava la sanzione amministrativa pecuniaria di 20.000 euro irrogata ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 per la mancata demolizione di opere edilizie abusive.

Premesse e vicenda amministrativa

Il Comune aveva adottato l’ordinanza n. 19/2017, con cui aveva ingiunto alla ricorrente e agli altri comproprietari la demolizione di opere realizzate senza titolo su una particella ricadente in area sottoposta a vincolo paesaggistico e idrogeologico. Dopo avere accertato l’inottemperanza con verbale n. 12781/2023, il Comune aveva adottato il provvedimento n. 551/2023, irrogando la sanzione pecuniaria massima di 20.000 euro. Con successivo provvedimento n. 569/2023 aveva disposto l’immissione in possesso e l’acquisizione delle opere abusive.

Gli altri comproprietari avevano impugnato l’ordinanza demolitoria davanti al giudice amministrativo, ma il ricorso era stato respinto dal T.a.r. per la Sicilia con sentenza n. 2031/2023 e l’appello era stato dichiarato inammissibile dal C.G.A.R.S. con sentenza n. 656/2025. La ricorrente aveva invece scelto il rimedio straordinario, contestando direttamente la sanzione pecuniaria.

Motivi del ricorso

La ricorrente aveva dedotto due censure:

• la prescrizione della sanzione per decorso del termine quinquennale;
• l’assenza di disponibilità, sia giuridica sia materiale, del fondo e del manufatto abusivo, che le avrebbe impedito di eseguire la demolizione.

La domanda cautelare era stata già accolta nei limiti dell’interesse azionato con decreto presidenziale n. 137 del 6 giugno 2024, in recepimento del precedente parere delle Sezioni riunite n. 135/2024.

Principio della ragione più liquida

Il Collegio ha ritenuto applicabile il principio della ragione più liquida, qualificato come corollario dell’economia processuale e richiamato, tra gli altri, dal parere C.G.A.R.S. n. 235/2025, da varie pronunce del C.G.A.R.S. e del Consiglio di Stato, nonché dalla giurisprudenza civile.

In applicazione di tale principio, il Collegio ha ritenuto sufficiente esaminare il secondo motivo, relativo all’indisponibilità dell’immobile, considerandolo assorbente rispetto alla questione della prescrizione.

Natura della sanzione edilizia

L’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 prevede, in caso di mancata ottemperanza all’ingiunzione di demolizione entro il termine previsto dal comma 3, una sanzione amministrativa pecuniaria da 2.000 a 20.000 euro.

Secondo il parere, tale sanzione non ha natura meramente punitiva riferita all’autore materiale dell’abuso, ma costituisce una misura coercitiva indiretta volta a indurre alla rimozione dell’opera i soggetti che abbiano la concreta possibilità di procedere alla demolizione. Può quindi riguardare anche soggetti diversi dall’autore dell’abuso, purché siano titolari del diritto sul bene e dispongano effettivamente della possibilità materiale e giuridica di adempiere.

La sanzione colpisce l’inottemperanza all’ordine demolitorio e presuppone, oltre alla mancata demolizione, l’imputabilità dell’omissione al destinatario.

Accertamento dell’indisponibilità dell’immobile

Nel caso concreto, la documentazione prodotta dalla ricorrente dimostrava che la particella interessata dall’abuso faceva parte di un compendio ereditario oggetto di divisione giudiziale, ma non era nella sua effettiva disponibilità.

Il giudice dell’esecuzione del Tribunale di Caltanissetta, nell’ambito della procedura di rilascio ex art. 608 c.p.c., aveva dato atto che l’ufficiale giudiziario aveva incontrato, con riferimento alla particella abusiva, la presenza di altro soggetto che ne rivendicava il diritto a non rilasciarla. Lo stesso giudice aveva quindi disposto la prosecuzione dell’esecuzione limitatamente ad altre particelle, escludendo quella interessata dall’abuso e le relative pertinenze.

La ricorrente era stata immessa nel possesso delle altre particelle soltanto con verbale del 20 novembre 2023, successivo all’adozione della sanzione del 28 settembre 2023, mentre l’area occupata dal manufatto abusivo era stata espressamente delimitata ed esclusa.

Valutazione della condotta della ricorrente e dell’amministrazione

Subito dopo l’adozione della sanzione, la ricorrente aveva chiesto al Comune la revoca del provvedimento, rappresentando di non essere mai stata nella possibilità di demolire il manufatto, perché da sempre occupato e detenuto da altro soggetto. Aveva inoltre dichiarato la propria disponibilità a procedere alla demolizione una volta eseguito lo sgombero.

Il Collegio ha ritenuto tali elementi idonei a dimostrare che, alla data dell’atto impugnato, la ricorrente non disponeva dell’immobile né sotto il profilo materiale né sotto quello giuridico. Il Comune, pur essendo venuto a conoscenza della situazione almeno attraverso la nota del 4 ottobre 2023 e la proposizione del ricorso, non aveva contestato specificamente tale circostanza nel proprio rapporto, limitandosi a ricostruire gli atti adottati.

Esito

La mancata demolizione non era quindi imputabile alla ricorrente, perché ella non aveva la concreta possibilità di adempiere all’ordine. Difettava uno dei presupposti della sanzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001.

Il C.G.A.R.S. ha pertanto espresso il parere che il ricorso dovesse essere accolto nei limiti dell’interesse azionato, con conseguente illegittimità del provvedimento n. 551/2023 nella parte in cui la sanzione era stata irrogata nei confronti della ricorrente.