Sentenza n. 4749/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego del visto d'ingresso per motivi di studio, chiedendone l'annullamento previa sospensione dell'efficacia. Il Ministero ha eccepito l'inammissibilità del ricorso per invalidità della procura alle liti, rilasciata all'estero prima dell'adozione del provvedimento impugnato e autenticata dal difensore italiano. Il TAR ha rilevato d'ufficio il possibile difetto di procura e di sottoscrizione giuridicamente valida del ricorso. La procura era infatti riferita a una lite soltanto eventuale e futura, concernente l'eventuale diniego del visto, e non individuava una controversia già concretamente instaurata. Inoltre, essendo stata sottoscritta a Yaoundé, l'autenticazione della firma da parte del difensore italiano non poteva ritenersi validamente compiuta, poiché il potere certificativo dell'avvocato italiano è territorialmente limitato all'Italia. Il ricorrente ha depositato un'ulteriore procura il 6 marzo 2026, ma il TAR ha escluso che essa potesse sanare retroattivamente il vizio originario. È stata altresì esclusa la rimessione in termini, non ravvisandosi, dopo la pubblicazione della sentenza dell'Adunanza Plenaria n. 11 del 2025, una situazione di obiettiva incertezza normativa o di grave impedimento di fatto.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile senza esaminare il merito del diniego del visto. Ha ritenuto necessaria, ai sensi dell'art. 40, comma 1, lettera g), c.p.a., una procura speciale anteriore alla redazione e alla notificazione del ricorso, idonea a individuare l'oggetto della controversia, le parti e l'autorità adita. La procura rilasciata all'estero doveva essere autenticata dall'autorità consolare competente, non potendo il difensore italiano autenticare in Italia una sottoscrizione apposta all'estero. L'invalidità della procura ha comportato anche la mancanza della sottoscrizione del ricorso in senso giuridico, poiché il difensore che lo aveva sottoscritto non era munito di valida procura speciale. Tale carenza determina la nullità del ricorso ai sensi dell'art. 44, comma 1, lettera a), c.p.a. e l'inammissibilità ai sensi dell'art. 35, comma 1, c.p.a. Il TAR ha escluso l'applicabilità dell'art. 182, comma 2, c.p.c. al processo amministrativo e ha ritenuto non sanabile il vizio mediante la procura successivamente depositata. Ha inoltre negato la rimessione in termini per errore scusabile. Le spese di lite sono state compensate in ragione della peculiarità della questione e della prossimità temporale della pronuncia dell'Adunanza Plenaria richiamata.

Norme richiamate

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  «sottoscrizione» del ricorso

  La sottoscrizione del ricorso consiste nella sottoscrizione della parte abilitata a difendersi personalmente oppure in quella del difensore munito di procura speciale conferita nei modi di legge; la procura speciale deve precedere la redazione e la notificazione del ricorso.

• art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.

  è nullo il ricorso privo di sottoscrizione

  La mancanza giuridica di una valida sottoscrizione, derivante dall'assenza di una valida procura speciale del difensore, determina la nullità del ricorso.

• art. 35, comma 1, c.p.a.

  Il difetto di sottoscrizione e la conseguente mancata valida instaurazione del giudizio possono essere rilevati d'ufficio e comportano una pronuncia di inammissibilità.

• art. 83 c.p.c.

  «con atto pubblico o con scrittura privata autenticata»

  La procura speciale alle liti deve essere conferita mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata; la disciplina è applicabile anche al processo amministrativo.

• art. 2703 c.c.

  «nell'attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza»

  L'autenticazione richiede la presenza contestuale del sottoscrittore e del pubblico ufficiale, nonché il previo accertamento dell'identità del sottoscrittore.

• art. 12 l. 31 maggio 1995, n. 218

  «Il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana»

  La procura utilizzata in un giudizio celebrato in Italia è disciplinata dalla legge processuale italiana anche se rilasciata all'estero.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  La disposizione non costituisce un principio generale applicabile al processo amministrativo e non consente di sanare la procura inizialmente nulla o inesistente.

• art. 73 c.p.a.

  Consente al giudice di avvisare le parti del possibile rilievo d'ufficio di una questione decisiva ai fini della definizione del giudizio.

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata quando ne ricorrono i presupposti, anche nel contesto dell'esame della domanda cautelare.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la procura alle liti deve essere speciale e deve individuare in modo sufficiente l'oggetto del ricorso, le parti, l'autorità adita e gli altri elementi idonei a identificare la controversia; una procura riferita soltanto a una lite eventuale e futura non soddisfa tale requisito.
• Quando la procura è sottoscritta all'estero da una parte che intende agire davanti al giudice amministrativo italiano, l'autenticazione della firma deve essere compiuta dall'autorità consolare competente o secondo le forme legalmente previste all'estero; il difensore italiano non può autenticare in Italia una sottoscrizione apposta all'estero, poiché il suo potere certificativo è territorialmente limitato.
• Nel processo amministrativo la procura speciale deve precedere la redazione e la notificazione del ricorso. La mancanza o invalidità originaria della procura comporta la carenza della sottoscrizione del ricorso in senso giuridico, la nullità dell'atto e l'inammissibilità del giudizio.
• L'art. 182, comma 2, c.p.c. non è applicabile al processo amministrativo per sanare una procura inizialmente nulla o inesistente, poiché tale meccanismo è incompatibile con la disciplina del processo amministrativo e con la natura decadenziale dei termini di impugnazione.
• Una procura depositata successivamente alla notificazione del ricorso non può sanare il vizio originario derivante dalla mancata allegazione di una valida procura speciale, quando il ricorso sia stato inizialmente sottoscritto da un difensore non munito di valida procura.
• Dopo la pubblicazione di un principio nomofilattico dell'Adunanza Plenaria sulla necessità della procura speciale anteriore alla redazione e notificazione del ricorso, non è configurabile errore scusabile per ricorsi successivi fondato sull'incertezza interpretativa in ordine a tale requisito, salvo la presenza di oggettive ragioni diverse e specifiche.

Come è indicizzato