Sentenza n. 5869/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

Il RTI, inizialmente primo classificato, aveva offerto un ribasso del 56% e indicato costi della manodopera riferiti alle prestazioni complessivamente previste nei tre ambiti territoriali e nell’intera durata quadriennale dell’accordo quadro. Dopo una precedente esclusione, annullata in via sostanziale mediante riammissione dell’operatore a seguito di precedenti pronunce del TAR relative ad altri concorrenti, la commissione aveva rinnovato la verifica dell’anomalia e nuovamente escluso il RTI. L’amministrazione aveva ritenuto che i giustificativi dovessero essere parametrati all’importo massimo dell’accordo quadro, pari a 16 milioni di euro, anziché all’importo netto risultante dall’offerta ribassata, e aveva moltiplicato per tre i costi della manodopera indicati dal concorrente. Il ricorrente ha dedotto: violazione o elusione del giudicato e travisamento dei presupposti; violazione dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023, difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà per l’erronea ricostruzione dei costi e delle ore lavorative; mancata rinnovazione del contraddittorio procedimentale; erronea individuazione del parametro della verifica di anomalia; illegittimità dell’utilizzo del CCNL operai agricoli e florovivaisti, ritenuto equivalente al CCNL Multiservizi; difetto di motivazione della valutazione per relationem e mancata analisi delle giustificazioni; disparità di trattamento rispetto ad altro concorrente. L’ATER ha eccepito l’inammissibilità della censura di violazione del giudicato e ha sostenuto che le precedenti sentenze avessero rilevato soltanto un difetto motivazionale. Un controinteressato ha eccepito il cumulo tra azione di annullamento e azione di nullità per inottemperanza.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. In applicazione dell’art. 32, comma 2, c.p.a., ha qualificato l’azione in base al petitum sostanziale, rilevando che il richiamo alle precedenti sentenze non integrava una vera domanda di ottemperanza o di nullità per violazione del giudicato, ma costituiva deduzione di annullabilità fondata sull’analogia tra le fattispecie. Ha inoltre escluso che il cumulo di domande determinasse l’inammissibilità, richiamando la possibilità di cumulare domande connesse e di applicare il rito ordinario quando le azioni siano soggette a riti diversi. Nel merito, ha affermato che il ribasso sui costi della manodopera non comporta automaticamente l’esclusione, ma impone la verifica dell’anomalia, nella quale l’operatore deve dimostrare l’efficienza organizzativa e il rispetto dei minimi salariali. Pur riconoscendo che la verifica dell’anomalia costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento, il giudice ha ritenuto che l’esclusione fosse manifestamente illogica e insufficientemente motivata. La lex specialis imponeva di indicare il ribasso rispetto all’importo a base di gara e i costi della manodopera relativi alla struttura dell’offerta; non autorizzava invece a calcolare i costi su un quantitativo di prestazioni diverso e maggiore, ottenuto incrementando l’importo a base di gara in ragione del ribasso. La stazione appaltante avrebbe dovuto confrontare i costi indicati dal concorrente con quelli da essa stimati nella lex specialis e poi valutare concretamente le giustificazioni rese. È stata ritenuta priva di senso anche la moltiplicazione per tre dei costi della manodopera, poiché il RTI li aveva già calcolati per tutti e tre gli ambiti e per l’intera durata dell’accordo quadro. Inoltre, la motivazione dell’esclusione si era limitata a una conclusione apodittica sull’assenza di dimostrazione dell’efficienza organizzativa, senza un’analisi rigorosa, analitica e puntuale delle giustificazioni, inclusi il CCNL applicato, le attrezzature, le spese generali, i costi di trasferta e le modalità operative. Il TAR ha quindi accolto il ricorso, annullato gli atti impugnati e disposto la riedizione della valutazione, vietando all’amministrazione di reiterare la medesima metodologia e imponendole di attenersi ai criteri indicati in motivazione. Ha condannato ATER al pagamento di 3.000 euro, oltre accessori, per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 32, commi 1 e 2, c.p.a.

  Il giudice qualifica l'azione proposta in base ai suoi elementi sostanziali.

  Il giudice deve individuare il petitum sostanziale senza arrestarsi alla qualificazione formale data dalla parte; sono inoltre cumulabili nello stesso giudizio domande connesse, anche soggette a riti diversi, con applicazione del rito ordinario salvo discipline speciali.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Il ribasso sul costo della manodopera non determina automaticamente l’esclusione, ma rileva nella verifica dell’anomalia, fermo il rispetto dei minimi salariali e la necessità di dimostrare l’efficienza organizzativa.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  La separata indicazione dei costi della manodopera concorre alla verifica della sostenibilità dell’offerta e deve essere valutata in relazione alla concreta struttura dell’offerta formulata.

• art. 110, commi 1 e 2, d.lgs. 36/2023

  La verifica dell’anomalia deve essere condotta sulla base dei giustificativi dell’operatore e, ove sfavorevole, deve essere sorretta da una motivazione rigorosa, analitica e puntuale.

• art. 17 del disciplinare di gara

  Il concorrente deve indicare il ribasso, il costo complessivo della manodopera e il CCNL applicato; lo scostamento dai costi stimati dalla stazione appaltante deve essere giustificato mediante l’efficienza organizzativa, nel rispetto dei minimi salariali.

• art. 27 del disciplinare di gara

  Prevede il vincolo di aggiudicazione relativo ai tre ambiti territoriali, senza autorizzare la riparametrazione dei costi dell’offerta su un quantitativo di prestazioni maggiore rispetto a quello posto a base di gara.

• art. 97 Cost.

  È richiamato quale parametro dei principi di trasparenza, buon andamento e correttezza della valutazione amministrativa.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione per relationem e la motivazione dell’esclusione devono consentire la ricostruzione dell’iter logico seguito e la concreta confutazione delle giustificazioni dell’operatore.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata all’esito della camera di consiglio, previo avviso alle parti.

• art. 120, comma 5, c.p.a.

  Ha disciplinato il rito applicabile alla controversia in materia di affidamento di contratti pubblici.

• art. 114 c.p.a.

  È stato richiamato dalla parte in relazione alla dedotta violazione o elusione del giudicato, riqualificata dal TAR come censura di annullabilità.

Massime di principio

• Il ribasso sui costi della manodopera non determina di per sé l’esclusione dalla gara, ma impone l’assoggettamento dell’offerta alla verifica dell’anomalia; l’operatore deve dimostrare l’efficienza della propria organizzazione e il rispetto dei minimi salariali.
• Nella verifica dell’anomalia, i costi della manodopera e le altre componenti economiche devono essere rapportati al medesimo quantitativo di prestazioni sul quale la stazione appaltante ha determinato l’importo a base di gara e rispetto al quale il concorrente ha formulato il ribasso, salvo una chiara e univoca diversa previsione della lex specialis.
• La stazione appaltante non può escludere un concorrente calcolando i costi dell’offerta su un quantitativo di prestazioni maggiore di quello posto a base di gara mediante una riparametrazione non prevista dalla lex specialis, perché tale metodologia altera il parametro della verifica e contrasta con i principi del favor partecipationis e del clare loqui.
• Quando la verifica dell’anomalia si conclude con l’esclusione, la motivazione deve essere rigorosa, analitica e puntuale e deve confrontarsi concretamente con le giustificazioni dell’operatore; una conclusione apodittica sull’insostenibilità dell’offerta integra motivazione apparente.
• Il sindacato giurisdizionale sul giudizio di anomalia resta limitato alla manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, contraddittorietà o al travisamento dei fatti, non potendo il giudice sostituire la propria valutazione tecnica a quella della stazione appaltante.
• Il richiamo a precedenti sentenze rese inter alios, utilizzate per sostenere l’illegittimità di un nuovo provvedimento analogo, non configura necessariamente una domanda di ottemperanza o di nullità per violazione del giudicato, potendo integrare una censura di annullabilità; l’azione va qualificata in base al suo contenuto sostanziale.

Come è indicizzato