Cassazione Civile, Sentenza n. 4387/2022 del 10/02/2022

Esito

La controversia

Opposizione all'ingiunzione n.149/2006 con cui era stato riconosciuto a favore di INPA spa un credito per il servizio di accertamento dei tributi; in sede di appello il Comune aveva ottenuto l'accoglimento perché la Corte territoriale ritenne che le deliberazioni comunali non avessero rispettato la normativa in materia di spesa (art.35 commi 1 e 4 e art.27 D.Lgs. 25/2/1995 n.77), con conseguente mancata insorgenza del rapporto obbligatorio tra ente e società. INPA ha proposto ricorso per cassazione articolato in cinque motivi (difetto di giurisdizione del giudice ordinario; violazione delle norme di contabilità e di spesa; invalidità del meccanismo percentuale di compenso; errata ricaduta dell'onere della prova; violazione del principio di buona fede e della disciplina contrattuale), chiedendo l'annullamento della sentenza d'appello e la conferma dell'ingiunzione di pagamento.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di INPA spa. Ha ritenuto infondati tutti i motivi: 1) non sussiste difetto di giurisdizione del giudice ordinario rispetto alle questioni relative all'esistenza e validità del rapporto obbligatorio privatistico e ai requisiti formali/sostanziali (es. forma scritta, legittimazione, copertura finanziaria); 2) corretta applicazione dei principi secondo cui l'assenza dell'impegno di spesa e della relativa copertura finanziaria rende nulla la delibera e il contratto, escludendo l'obbligo dell'ente al pagamento; 3) il criterio percentuale del compenso era disciplinato contrattualmente e il diritto al corrispettivo era connesso alle somme accertate e non al materiale incasso; 4) l'onere della produzione dei documenti di bilancio e degli stanziamenti era a carico dell'ente e la mancata prova rafforza la conclusione di nullità; 5) non è applicabile la tutela per chi abbia causato l'invalidità agendo in violazione delle regole di spesa. Il ricorso è respinto e INPA è condannata alle spese di giudizio (liquidate in euro 13.000,00 oltre accessori).

Norme richiamate

• D.Lgs. 25 febbraio 1995 n. 77, art. 35 commi 1 e 4

  Disciplina la materia degli affidamenti e della spesa: la Corte ha ritenuto che l'inosservanza delle regole di spesa previste impedisca la nascita di un valido rapporto obbligatorio tra ente e gestore esterno se manca l'impegno/copertura finanziaria

• D.Lgs. 25 febbraio 1995 n. 77, art. 27

  Richiamato come parte della disciplina organizzativa e procedurale relativa ai servizi e agli affidamenti comunali, nella valutazione complessiva della regolarità delle procedure di spesa

• D.l. 2 marzo 1989 n. 66, art. 23 (norma ora abrogata/sostituita)

  Principio secondo cui l'ente non risponde dell'attività del funzionario se non sono state osservate le regole procedimentali di spesa; la Corte ha applicato il principio ai Comuni siciliani ai fini dell'efficacia del contratto e della responsabilità dell'ente

• D.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, art. 191 (richiamato)

  Norma che ha sostituito la precedente disciplina della contabilità degli enti locali: richiede impegno e copertura della spesa per la validità degli atti che vincolano l'ente

• Legge 8 giugno 1990 n. 142, art. 55, comma 5 (testo anteriore alle modifiche)

  "la delibera ... è valida e vincolante nei confronti dell'ente soltanto se il relativo impegno di spesa sia accompagnato dall'attestazione, da parte del responsabile del servizio finanziario, della copertura finanziaria"

  Principio applicato per affermare che la mancata attestazione della copertura finanziaria determina la nullità della delibera e del contratto stipulato in esecuzione

• Codice civile, art. 1346

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla determinazione dell'oggetto e del corrispettivo; la Corte ha escluso che la fattispecie costituisse un contratto con oggetto indeterminato e ha ritenuto legittimo il meccanismo contrattuale previsto (corrispettivo percentuale su maggiori entrate accertate)

• Codice civile, artt. 1175, 1227, 1375

  Norme richiamate dalla ricorrente in tema di buona fede e di esecuzione delle obbligazioni; la Corte ha ritenuto che l'eventuale responsabilità per violazioni delle regole di spesa ricada sul funzionario e non possa automaticamente obbligare l'ente quando manca la copertura formale

• Codice civile, art. 2697

  Principio sull'onere della prova: la Corte ha evidenziato che, in materia di stanziamenti di bilancio, la produzione dei documenti necessari compete all'amministrazione che invoca la regolarità della spesa

• Codice di procedura civile, art. 115

  Riferimento al principio dispositivo e alla prova; la Corte ha ritenuto non sussista inversione indebita dell'onere probatorio da parte del giudice d'appello

• Codice di procedura civile, art. 360, comma 1, n. 3

  Norma che individua motivo di ricorso per cassazione per violazione di norme processuali o di diritto: base formale dei motivi invocati da INPA, ritenuti però infondati

• Costituzione, art. 97

  Richiamato in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione: non ha però mutato la valutazione sulla nullità degli atti privi di copertura finanziaria

• Giurisprudenza della Corte di Cassazione (Sez. U., sent. n. 13831/2005 e Sez. U., sent. n. 26657/2014)

  "La delibera ... è valida e vincolante nei confronti dell'ente soltanto se il relativo impegno di spesa sia accompagnato dall'attestazione ... della copertura finanziaria"; e: "l'inserimento nel contratto ... di clausola di copertura finanziaria non consente di derogare alle procedure di spesa ... in mancanza il rapporto obbligatorio non è riferibile all'ente ma intercorre ... tra il privato e l'amministratore o funzionario"

  Giurisprudenza consolidata che la Corte ha applicato per affermare la nullità degli atti/contratti privi di regolare impegno e copertura di bilancio e per attribuire eventuali responsabilità al funzionario che abbia agito irregolarmente

Massime di principio

• Quando la controversia riguarda l'esistenza e la validità di un rapporto obbligatorio privatistico derivante da atti dell'ente pubblico, il giudice ordinario è competente a valutarne i requisiti formali e sostanziali (forma scritta, legittimazione, copertura finanziaria).
• La mancanza dell'impegno di spesa e della attestazione di copertura finanziaria nella delibera determina la nullità dell'atto e del contratto posto in esecuzione, escludendo l'obbligo dell'ente al pagamento; la responsabilità può ricadere sul funzionario che ha assunto l'impegno irregolare.
• Clausole contrattuali che subordinano il pagamento a futuri finanziamenti o all'effettivo incasso non sanano l'assenza dell'impegno di spesa: le procedure e i presupposti di copertura devono essere adempiuti all'atto dell'assunzione dell'obbligo.
• L'onere di provare l'esistenza di stanziamenti o vincoli di bilancio è dell'amministrazione che pretende la validità della spesa; l'assenza di produzione dei documenti di bilancio avvantaggia la tesi di nullità dell'atto.
• Il meccanismo di compenso parametrato a una percentuale (es. su maggiori entrate) può essere valido se il contratto lo prevede espressamente e se il diritto al compenso è definito in relazione a somme accertate contrattualmente, ma non esonera l'ente dall'obbligo preliminare di regolare impegno di spesa.
• In casi simili, chi agisce con l'ente deve verificare la regolarità formale degli atti amministrativi (delibere, attestazioni di copertura) e, in presenza di irregolarità, valutare il rischio che la prestazione sia riconducibile a responsabilità personale del funzionario anziché a obbligo dell'ente