Sentenza n. 2429/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La cooperativa ha impugnato il diniego dell'ASL alla richiesta di riconoscimento del compenso revisionale relativo ai servizi di assistenza e recupero di utenti disabili psichici, affidati originariamente con contratto triennale stipulato nel 2002. Dopo la scadenza del contratto, il servizio era proseguito sulla base di provvedimenti dell'ASL, tra cui la delibera del 29 dicembre 2005, che aveva disposto la proroga della convenzione alle stesse condizioni, patti e prezzi della precedente aggiudicazione, sino alla nuova gara. L'appellante ha sostenuto che la revisione prezzi avesse natura imperativa ai sensi dell'art. 6 della legge n. 537 del 1993 e dell'art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, e che tale clausola dovesse applicarsi anche al periodo di proroga dal 1° ottobre 2005 al 1° marzo 2017. Ha inoltre dedotto violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, affidamento e buona fede, contestando la qualificazione della prosecuzione come mera prosecuzione di fatto. L'ASL ha eccepito l'inammissibilità dell'appello, perché non avrebbe censurato tutte le rationes decidendi della sentenza, e ne ha comunque chiesto il rigetto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto l'appello inammissibile per il periodo successivo al 29 luglio 2008, poiché l'appellante non aveva contestato l'applicazione dell'art. 9 del regolamento regionale pugliese n. 11 del 2008, disciplina speciale sull'adeguamento delle tariffe delle strutture riabilitative psichiatriche. Ha invece ritenuto ammissibile e fondato il motivo relativo alla proroga del 2005, in quanto riferito al periodo anteriore all'entrata in vigore del regolamento regionale. È stata altresì richiesta la corresponsione degli interessi moratori ai sensi del d.lgs. n. 231 del 2002.

La decisione

L'appello è stato accolto parzialmente e la sentenza del TAR è stata riformata. Il Consiglio di Stato ha chiarito che la revisione periodica dei prezzi prevista dall'art. 6 della legge n. 537 del 1993 si applica, quale previsione imperativa, ai contratti pubblici di appalto a esecuzione periodica o continuativa e alle proroghe, ma non ai rinnovi, che presuppongono la costituzione di un nuovo rapporto contrattuale mediante una nuova negoziazione. La delibera del 2005 è stata qualificata come vera proroga, poiché si limitava a differire il termine finale del rapporto e richiamava le condizioni del contratto originario. Tale richiamo comprendeva anche la clausola di revisione dei prezzi inserita ex lege. Pertanto, l'ASL deve svolgere l'istruttoria prevista dalla legge per accertare gli eventuali aumenti dei costi relativi al periodo dal 22 settembre 2004 al 29 luglio 2008, detraendo quanto eventualmente già riconosciuto di fatto a compensazione degli aumenti. Per il periodo successivo al 29 luglio 2008 le doglianze sono state dichiarate inammissibili, poiché non era stata censurata la ratio decidendi fondata sull'applicazione della disciplina speciale regionale. È stata respinta la richiesta di interessi moratori ex d.lgs. n. 231 del 2002, perché la pronuncia dispone soltanto un'attività istruttoria e non liquida somme; inoltre, gli interessi moratori decorrono soltanto dalla determinazione amministrativa sulla spettanza del compenso revisionale. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 6 legge n. 537/1993

  previsione imperativa che si imponeva ad eventuali pattuizioni contrarie o mancanti nei contratti pubblici di appalto ad esecuzione periodica o continuativa

  La clausola di revisione periodica dei prezzi opera automaticamente nei contratti pubblici di durata periodica o continuativa e si applica anche alla proroga del rapporto originario, purché non si tratti di rinnovo.

• art. 115 d.lgs. n. 163/2006

  È richiamato quale disciplina legislativa sulla revisione dei prezzi negli appalti pubblici.

• art. 9 regolamento regionale Puglia 8 luglio 2008, n. 11

  La disciplina speciale regionale sull'adeguamento delle tariffe delle strutture riabilitative psichiatriche preclude, per il periodo successivo alla sua entrata in vigore, l'applicazione della normativa generale sulla revisione dei prezzi, quando tale ratio decidendi non sia specificamente impugnata.

• art. 1367 c.c.

  Il testo richiama il meccanismo di inserzione automatica delle clausole imperative previsto dal codice civile, in base al quale la clausola legale di revisione si considera parte del contratto anche se non espressamente stipulata.

• d.lgs. n. 231/2002

  Gli interessi moratori sulle transazioni commerciali non decorrono prima della determinazione amministrativa sulla spettanza del compenso revisionale; non sono dovuti quando la pronuncia si limita a imporre un'istruttoria senza liquidare somme.

• art. 97 Cost.

  È richiamato dall'appellante in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa, ma non costituisce la ratio decisiva dell'accoglimento.

Massime di principio

• La revisione periodica dei prezzi prevista da una norma imperativa per i contratti pubblici di appalto a esecuzione periodica o continuativa si applica anche alla proroga del contratto originario, poiché la proroga differisce soltanto il termine finale e lascia invariato il rapporto, comprese le clausole inserite automaticamente dalla legge.
• La proroga e il rinnovo si distinguono perché la proroga consiste nel mero differimento del termine finale del rapporto originario, mentre il rinnovo comporta la costituzione di un nuovo rapporto contrattuale attraverso una nuova manifestazione negoziale, anche quando le condizioni economiche restino identiche.
• Il richiamo, contenuto nel provvedimento di proroga, alle medesime condizioni, patti e prezzi del contratto originario comprende anche la clausola di revisione dei prezzi imposta ex lege, salvo che il rapporto sia stato effettivamente rinnovato mediante una nuova negoziazione.
• L'appello è inammissibile nella parte in cui non censura una distinta ratio decidendi autonomamente idonea a sorreggere la decisione di primo grado; pertanto, la mancata contestazione dell'applicazione di una disciplina speciale impedisce l'esame delle censure rivolte soltanto alla disciplina generale.
• Quando il giudice condanna l'amministrazione a svolgere l'istruttoria necessaria per determinare il compenso revisionale, senza liquidare una somma, non possono essere riconosciuti contestualmente gli interessi moratori; la relativa decorrenza presuppone la previa determinazione amministrativa sulla spettanza e sull'importo del compenso.

Come è indicizzato