Sentenza n. 3209/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il RTI appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui aveva ritenuto irragionevole la verifica di equivalenza tra il CCNL delle cooperative sociali indicato dalla lex specialis e il CCNL Aninsei applicato dall’aggiudicatario. Secondo l’appellante, il differenziale economico tra i due contratti avrebbe potuto essere colmato mediante il riconoscimento di un superminimo, previsto dal CCNL Aninsei e concretamente disciplinato da un accordo sindacale relativo al cambio di appalto. Sono state dedotte violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e 110 del d.lgs. n. 36/2023, dell’Allegato I.01 al Codice dei contratti pubblici, del bando-tipo ANAC e dell’art. 2077 c.c., nonché travisamento, illogicità e contraddittorietà. L’appellata incidentale ha contestato, in via condizionata, la sentenza nella parte in cui aveva ritenuto correttamente svolta la verifica di equivalenza e la valutazione dei costi della manodopera, deducendo violazione degli artt. 11, 57, 108, comma 9, e 110 del d.lgs. n. 36/2023, dell’Allegato I.01, della lex specialis, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, travisamento e violazione dell’art. 97 Cost.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale e, conseguentemente, ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse l’appello incidentale condizionato, confermando integralmente la sentenza del TAR. Il Collegio ha ritenuto che l’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023 e l’Allegato I.01 perseguano il rafforzamento delle tutele dei lavoratori impiegati negli appalti pubblici. Ai fini della verifica dell’equivalenza economica tra CCNL devono essere considerate esclusivamente le componenti fisse della retribuzione globale annua indicate dall’art. 4, comma 2, dell’Allegato I.01. Il superminimo, anche quando previsto dal CCNL applicato dall’operatore economico o riconosciuto in concreto, non può essere computato perché costituisce una voce eventuale e accessoria, non una componente fissa della retribuzione. La stessa formulazione dell’art. 19 del CCNL Aninsei, che qualifica il superminimo come elemento “eventuale”, conferma tale conclusione. Ne deriva l’irragionevolezza della valutazione di equivalenza compiuta dal RUP e la legittimità della decisione di primo grado di annullare l’aggiudicazione, dichiarare inefficace il contratto e disporre il subentro della seconda classificata. Le spese del giudizio di appello sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. n. 36/2023

  Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro...

  La norma impone l’applicazione del CCNL individuato dalla stazione appaltante, consentendo all’operatore economico di indicare un diverso contratto solo se garantisce le stesse tutele economiche e normative; la dichiarazione di equivalenza deve essere verificata prima dell’affidamento o dell’aggiudicazione.

• art. 110 d.lgs. n. 36/2023

  La verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele deve essere svolta secondo le modalità previste per la verifica dell’anomalia, nel rispetto dei criteri sostanziali stabiliti dall’Allegato I.01.

• art. 4 Allegato I.01 d.lgs. n. 36/2023

  La valutazione di equivalenza economica dei contratti è effettuata in relazione alle componenti fisse della retribuzione globale annua.

  La valutazione economica è tassativamente limitata alle componenti fisse della retribuzione globale annua, individuate nella retribuzione tabellare annuale, indennità di contingenza, EDR, mensilità aggiuntive ed eventuali ulteriori indennità previste. Il superminimo, in quanto eventuale e accessorio, non è computabile.

• art. 2, comma 4, Allegato I.01 d.lgs. n. 36/2023

  Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti non possono imporre, a pena di esclusione, nel bando di gara o nell’invito l’applicazione di un determinato contratto collettivo quale requisito di partecipazione.

  La libertà dell’operatore di indicare un CCNL diverso non elimina l’obbligo di dimostrare l’equivalenza delle tutele secondo i parametri normativi.

• art. 122 c.p.a.

  Costituisce la base normativa per la declaratoria di inefficacia del contratto conseguente all’accoglimento del ricorso in materia di appalti, come disposto dal giudice di primo grado.

• art. 120 c.p.a.

  Disciplina il rito speciale applicabile alla controversia in materia di affidamento di contratti pubblici.

Massime di principio

• Nella verifica dell’equivalenza economica tra il CCNL indicato dalla stazione appaltante e quello applicato dall’operatore economico devono essere considerate esclusivamente le componenti fisse della retribuzione globale annua individuate dall’art. 4, comma 2, dell’Allegato I.01 al d.lgs. n. 36/2023.
• Il superminimo non può essere utilizzato per colmare il differenziale tra i minimi retributivi di due CCNL ai fini della dichiarazione di equivalenza, perché costituisce una voce eventuale e accessoria della retribuzione, anche quando sia prevista dal CCNL applicato o sia stata concretamente riconosciuta ai lavoratori.
• La facoltà dell’operatore economico di indicare un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante non comporta una libertà di equiparazione fondata su componenti retributive non fisse: l’equivalenza deve essere verificata secondo i parametri tassativi stabiliti dalla disciplina codicistica.
• L’esigenza di tutelare i lavoratori impiegati nelle commesse pubbliche giustifica un’interpretazione rigorosa dei parametri di equivalenza economica e impedisce di considerare elementi retributivi eventuali come componenti fisse della retribuzione globale annua.

Come è indicizzato