Sentenza n. 1195/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

Le strutture sanitarie ricorrenti hanno impugnato gli accordi sottoscritti con l'ASP di Messina, con i quali erano stati ridotti gli importi integrativi del budget 2022 già riconosciuti con precedenti accordi, nonché gli atti successivi di recupero delle somme asseritamente corrisposte in eccedenza e la determinazione con cui il recupero è stato attuato mediante compensazione sui corrispettivi dovuti per prestazioni successive. Sono stati dedotti: difetto di motivazione, eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà; violazione del legittimo affidamento per la modifica retroattiva in peius degli accordi e per la tardiva assegnazione del budget; illegittimità derivata del decreto assessoriale n. 516/2023 e degli atti di determinazione degli aggregati di spesa, per violazione dell'art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992, errata determinazione dei budget 2019 e 2022 e delle economie disponibili; difetto di istruttoria e di partecipazione procedimentale, violazione degli artt. 3, 7, 9 e 10 l. n. 241/1990; mancata predeterminazione e applicazione omogenea dei criteri qualitativi e soggettivi di ripartizione delle risorse, con violazione dell'art. 25, comma 4, l.r. n. 5/2009; inoltre, con i motivi aggiunti, sono stati contestati il difetto di contraddittorio e di motivazione negli atti di recupero, la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, l'insussistenza dei requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità del credito posto in compensazione e la carenza di un potere autoritativo dell'ASP nell'ambito del rapporto convenzionale.

La decisione

Il TAR ha esaminato in via prioritaria l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall'ASP e l'ha accolta. Ha affermato che il riparto di giurisdizione dipende dal petitum sostanziale, individuato in base alla causa petendi e all'intrinseca natura della posizione dedotta, non dalla qualificazione prospettata dalle parti. Sebbene la materia dei pubblici servizi rientri nella giurisdizione esclusiva amministrativa ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., tale giurisdizione richiede la contestazione dell'esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione. Nei rapporti tra amministrazioni sanitarie e strutture private accreditate, la giurisdizione amministrativa riguarda la fissazione e ripartizione autoritativa dei tetti di spesa; spettano invece al giudice ordinario le controversie concernenti rapporti di debito e credito e atti di natura paritetica. Il contratto stipulato ai sensi dell'art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992 è un contratto di diritto privato posto a valle degli atti amministrativi di programmazione e recepisce il budget già determinato. Nel caso concreto, il giudizio riguardava esclusivamente pattuizioni negoziali modificative di precedenti accordi e conseguenti operazioni di ricalcolo e recupero di somme, fondate su criteri già predeterminati dal decreto assessoriale n. 516/2023 e prive di esercizio di discrezionalità amministrativa. La controversia concerneva quindi l'accertamento dell'esistenza e della quantificazione di un credito dell'ASP nell'ambito di un rapporto paritetico, spettante al giudice ordinario. Il ricorso, comprensivo dei motivi aggiunti, è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Il giudizio può essere riassunto dinanzi al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza. Le spese sono state compensate; il contributo unificato resta irripetibile e a carico delle ricorrenti.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a.

  “in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo...”

  La giurisdizione esclusiva in materia di pubblici servizi non opera per la mera inerenza della controversia alla materia, ma richiede la contestazione dell'esercizio di un potere pubblico autoritativo.

• art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  Il contratto per la regolamentazione delle prestazioni sanitarie stipulato con la struttura privata accreditata è qualificato come contratto di diritto privato, posto a valle degli atti autoritativi di programmazione e destinato a recepire il budget già fissato.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  “sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo è riproposto innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato”

  La declinatoria di giurisdizione consente la riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, conservando gli effetti processuali e sostanziali della domanda.

• artt. 3, 7, 9 e 10 l. n. 241/1990

  Le disposizioni sono state invocate dalle ricorrenti per contestare motivazione, istruttoria e partecipazione, ma il TAR non ne ha esaminato il merito per difetto di giurisdizione.

• art. 25, comma 4, l.r. n. 5/2009

  La disposizione è stata invocata in relazione ai criteri di distribuzione delle risorse aggiuntive, senza essere esaminata nel merito dal giudice amministrativo.

Massime di principio

• La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, individuato considerando la causa petendi e l'intrinseca natura della posizione dedotta, non la qualificazione formale attribuita dalle parti alla domanda o agli atti contestati.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di pubblici servizi presuppone che la pubblica amministrazione abbia agito come autorità e che la controversia riguardi, anche mediatamente, l'esercizio di un potere pubblico; la mera appartenenza della controversia a una delle materie indicate dall'art. 133 c.p.a. non è sufficiente.
• Nei rapporti tra amministrazioni sanitarie e strutture private accreditate, appartengono alla giurisdizione amministrativa le controversie sulla fissazione e ripartizione autoritativa dei tetti di spesa, mentre spettano al giudice ordinario quelle relative ai rapporti di debito e credito e agli atti negoziali o paritetici conseguenti agli atti di programmazione.
• Il contratto stipulato ai sensi dell'art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992 ha natura privatistica e si colloca a valle degli atti amministrativi di programmazione, recependone il contenuto vincolato; le controversie sulla successiva quantificazione, ricalcolo o recupero dei corrispettivi non diventano amministrative per il solo fatto di essere collegate a un provvedimento amministrativo.
• Quando la rideterminazione della remunerazione delle prestazioni sanitarie deriva dall'applicazione di criteri già definiti e richiede soltanto operazioni di calcolo o interpretazione del rapporto contrattuale, senza esercizio di discrezionalità amministrativa, la relativa controversia appartiene alla giurisdizione ordinaria.

Come è indicizzato