Cassazione Civile, Ordinanza n. 07207/2023 del 10/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla riduzione unilaterale, disposta da un'azienda sanitaria locale, dei corrispettivi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale relativi a prestazioni rese da un medico convenzionato (in particolare attività di NCP in rete e in zone disagiate e assistenza domiciliare integrata), riduzione motivata dalle esigenze di contenimento della spesa sanitaria e dal piano di rientro regionale. Il medico ha ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento integrale; l'ASL ha proposto opposizione, respinta in primo grado e poi in appello. Con il ricorso per cassazione l'ASL ha dedotto, in sintesi: 1) violazione delle norme statali e regionali sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro, sostenendo che gli atti regionali e aziendali avessero natura autoritativa e imponessero la riduzione dei compensi; 2) errata interpretazione delle delibere regionali e commissariali, che avrebbero solo imposto la riapertura dei tavoli di concertazione, non il consenso sindacale alla modifica; 3) possibilità di rimodulazione unilaterale dei compensi in attuazione dei vincoli di spesa; 4) violazione dell'art. 1326 c.c., sostenendo che la condotta del medico avrebbe integrato accettazione tacita di nuove condizioni; 5) erronea qualificazione delle voci economiche come corrispettivi, invece che incentivi facoltativi; 6) violazione delle norme sulla contrattazione collettiva nel pubblico impiego, con nullità delle clausole incompatibili con la programmazione economica; 7) erronea disapplicazione degli atti amministrativi adottati per realizzare i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto ammissibili le censure, ma infondate, ribadendo orientamenti già consolidati: il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, per quanto economico, è regolato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i rapporti individuali devono conformarsi; le esigenze di riduzione della spesa e di rientro dal disavanzo non consentono alla singola ASL di ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva; tali esigenze vanno perseguite attraverso i canali negoziali e nei limiti della competenza dei diversi livelli di contrattazione. È stato inoltre escluso che la condotta concreta del medico potesse valere come accettazione di una modifica individuale del rapporto, poiché le parti non possono derogare in via privata all'assetto collettivo; parimenti, il carattere volontario di talune forme organizzative non esclude il diritto al compenso pattuito per le prestazioni rese alle condizioni contrattuali. La Corte ha anche negato che l'art. 40 d.lgs. 165/2001 e l'art. 5 della l. 2248/1865, all. E, potessero fondare un potere unilaterale dell'ASL, osservando che l'intervento unilaterale è eccezionale e comunque circoscritto alla contrattazione di competenza, mentre qui si trattava di incidere su istituti riservati a un diverso livello negoziale. La ASL è stata condannata alle spese e dato atto del raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  È stato il parametro formale invocato per denunciare violazioni di legge sostanziale; la Corte ha esaminato i motivi nel merito e li ha ritenuti infondati.

• art. 366 c.p.c.

  Il ricorso è stato ritenuto ammissibile perché conteneva gli elementi necessari alla comprensione delle censure, senza che rilievi formali sulla struttura o sulla sinteticità ne imponessero l'inammissibilità.

• art. 370 c.p.c.

  Richiamato solo per estendere al controricorso il medesimo criterio di ammissibilità legato all'art. 366 c.p.c.

• art. 1326 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la conclusione di un nuovo accordo per facta concludentia; la Corte ha escluso che nel rapporto convenzionale individuale potesse formarsi una modifica pattizia in contrasto con la contrattazione collettiva.

• art. 1339 c.c.

  Invocato dalla ricorrente nel contesto delle norme eterointegrative del contratto; la Corte ha comunque escluso la legittimità della riduzione unilaterale del compenso.

• art. 1374 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente tra le norme sostanziali asseritamente violate; non ha condotto a esiti diversi rispetto alla prevalenza della contrattazione collettiva.

• art. 1418 c.c.

  Richiamato per sostenere la nullità delle clausole incompatibili con la programmazione economica; la Corte ha distinto la nullità genetica delle clausole di contrattazione integrativa dai poteri unilaterali dell'ASL, negando che questi ultimi potessero sostituirsi alla disciplina collettiva.

• art. 1419 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente nel medesimo quadro difensivo sulla nullità parziale; non decisivo ai fini dell'esito.

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. n. 311 del 2004

  Norme sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro richiamate per sostenere la prevalenza dei vincoli di spesa; la Corte ha escluso che esse autorizzino la singola ASL a modificare unilateralmente i compensi convenzionali.

• art. 6 Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005

  Richiamato nel quadro delle regole sul rientro dal disavanzo; non ritenuto idoneo a fondare un potere unilaterale dell'azienda sanitaria.

• art. 1, commi 278 e 281, L. n. 266 del 2005

  Richiamato a sostegno della tesi del contenimento della spesa; la Corte ha riaffermato la centralità della contrattazione collettiva.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. n. 296 del 2006

  Richiamato dalla ricorrente per giustificare la riduzione dei compensi; la Corte lo ha interpretato nel senso che i vincoli finanziari vanno attuati senza incidere unilateralmente sui compensi pattuiti.

• art. 12 preleggi

  Invocato per l'interpretazione delle fonti; la Corte ha privilegiato una lettura sistematica che preserva il ruolo degli accordi collettivi.

• art. 8 d.lgs. n. 502 del 1992

  Richiamato come base della disciplina convenzionale dei medici di medicina generale; la Corte lo ha letto in coerenza con l'assoggettamento agli accordi collettivi.

• art. 54 Accordo Collettivo Nazionale 23 marzo 2005

  Richiamato per la disciplina economica della medicina generale; la Corte ha ritenuto che le voci economiche oggetto di riduzione fossero regolate dalla contrattazione collettiva.

• art. 5 Accordo Integrativo Regionale Abruzzo

  Richiamato per le voci remunerative oggetto di controversia; la Corte ha ritenuto illegittima la loro riduzione unilaterale.

• art. 40 d.lgs. n. 165 del 2001

  La pubblica amministrazione deve adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e assicurarne l'osservanza; ciò esclude un potere ordinario di modifica unilaterale dei compensi.

• art. 40 d.lgs. n. 165 del 2001

  La nullità richiamata riguarda la nullità genetica delle clausole della contrattazione integrativa in contrasto con i vincoli o con la programmazione; non legittima una disapplicazione generalizzata da parte dell'ente.

• art. 40 d.lgs. n. 165 del 2001

  Il potere unilaterale è eccezionale, provvisorio e collocato entro i limiti della specifica sessione negoziale; non consente di incidere su istituti riservati ad altro livello di contrattazione.

• art. 48 L. n. 833 del 1978

  Richiamato come base del principio di uniformità del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale e della conformazione ai contratti collettivi.

• art. 1, comma 13, d.P.R. n. 115 del 2002

  Richiamato per il raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

• art. 5 L. n. 2248 del 1865, all. E

  La Corte ha escluso che gli atti di riduzione del compenso fossero espressione di potestà autoritativa, sicché non si poneva un problema di disapplicazione in senso proprio.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, gli aspetti economici sono disciplinati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, cui il rapporto individuale deve conformarsi; la singola amministrazione non può modificarli unilateralmente.
• Le esigenze di contenimento della spesa pubblica e di rientro dal disavanzo sanitario non legittimano, di per sé, la riduzione unilaterale dei compensi pattuiti con la contrattazione collettiva; tali esigenze vanno perseguite attraverso gli strumenti e le procedure negoziali previste dall'ordinamento.
• La natura volontaria di una specifica forma organizzativa o assistenziale non esclude il diritto al compenso previsto per le prestazioni rese secondo le condizioni contrattualmente stabilite, né consente di qualificare come accettazione tacita una riduzione unilaterale del corrispettivo.
• Nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, l'atto con cui l'ente pretende di rideterminare in peius il compenso non è espressione di potestà autoritativa, ma si colloca su un piano privatistico-paritetico; perciò non è assimilabile agli atti amministrativi disapplicabili nei giudizi tra privati.
• La contrattazione integrativa può essere incisa d'ufficio solo nei casi e nei limiti espressamente previsti dalla legge; la nullità ex art. 40 d.lgs. 165/2001 riguarda la nullità genetica di clausole contrattuali incompatibili, non un generale potere di disapplicazione o modifica unilaterale da parte dell'amministrazione.

Come è indicizzato