Sentenza n. 525/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato istanza per l’autorizzazione di un impianto fotovoltaico di potenza pari a 4957,92 kW. Dopo una conferenza di servizi, il cui verbale del 7 febbraio 2024 aveva subordinato la conclusione positiva all’acquisizione di una concessione demaniale, il SUAPE adottava il diniego impugnato. La società deduceva: violazione della disciplina della conferenza di servizi e dei limiti dell’autotutela, sostenendo che il precedente esito favorevole avesse consolidato un affidamento e vincolato l’amministrazione; violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio, preavviso di rigetto e nuova convocazione della conferenza; violazione delle regole sulla conferenza sincrona; erroneità del diniego per asserita disponibilità delle aree di sedime e possibilità di acquisire la concessione demaniale durante il procedimento o mediante esproprio per le opere connesse; violazione del principio di proporzionalità, del divieto di aggravamento procedimentale e del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili; illegittimità del richiamo alla l.r. n. 5/2024 e, con motivi aggiunti, contestazione della l.r. n. 20/2024 e del d.m. 21 giugno 2024, anche sotto il profilo del contrasto con il diritto dell’Unione europea e dei dubbi di costituzionalità.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di incompetenza territoriale sollevata in relazione all’impugnazione subordinata del d.m. 21 giugno 2024, ritenendo che il petitum sostanziale riguardasse il diniego adottato dal Comune e non l’annullamento diretto del decreto ministeriale. Ha invece dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri, poiché l’atto ministeriale era riconducibile ai Ministeri concertanti. Nel merito, il ricorso introduttivo è stato respinto in parte e dichiarato improcedibile in parte. Il giudice ha ritenuto decisiva e autonoma la motivazione relativa alla mancata disponibilità giuridica delle aree demaniali interessate dai cavidotti. Ai sensi dell’art. 12 d.lgs. n. 387/2003 e delle linee guida statali, tale disponibilità deve essere dimostrata già al momento della presentazione dell’istanza, anche per le opere connesse; la concessione demaniale, quale titolo costitutivo e a contenuto patrimoniale, non è un semplice atto di assenso endoprocedimentale acquisibile tardivamente nella conferenza di servizi. Il verbale della conferenza aveva natura interlocutoria e condizionata: non aveva concluso favorevolmente il procedimento né creato un affidamento qualificato, poiché subordinava espressamente l’esito al conseguimento della concessione e disponeva la sospensione dell’iter. Non erano quindi applicabili le regole sull’annullamento o sulla revoca in autotutela, né risultava necessaria una nuova partecipazione procedimentale o una conferenza sincrona, non essendovi un dissenso amministrativo da comporre ma la mancanza di un requisito sostanziale. Il principio di proporzionalità e la promozione delle fonti rinnovabili non potevano elidere il requisito legale della disponibilità delle aree demaniali. Il quinto motivo, relativo alla l.r. n. 5/2024, è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’atto era comunque sorretto dalla distinta motivazione sulla mancata disponibilità delle aree. Per la stessa ragione sono stati dichiarati improcedibili i motivi aggiunti riguardanti la l.r. n. 20/2024 e il d.m. 21 giugno 2024. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. n. 387/2003

  La disponibilità delle aree necessarie alla realizzazione dell’impianto e delle opere connesse costituisce presupposto da dimostrare ai fini della procedibilità dell’istanza di autorizzazione unica.

• punto 13.1, lett. c), e art. 14.2, d.m. 10 settembre 2010

  Le linee guida statali impongono l’allegazione della documentazione attestante la disponibilità delle aree interessate dall’impianto e dalle opere connesse.

• art. 65, comma 5, d.l. 24 gennaio 2012, n. 1

  È richiamato quale fondamento dell’obbligo di dimostrare preliminarmente la disponibilità del suolo demaniale.

• artt. 14-bis, 14-ter e 14-quater l. n. 241/1990

  La conferenza sincrona è funzionale alla composizione di dissensi o criticità tra amministrazioni e non consente di supplire alla mancanza di un requisito sostanziale dell’istanza.

• artt. 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990

  I poteri di revoca e annullamento d’ufficio presuppongono un atto già perfezionato e dotato di efficacia; non si applicano a una determinazione meramente interlocutoria e condizionata.

• artt. 7 e 10-bis l. n. 241/1990

  Non risultano necessarie ulteriori garanzie partecipative quando il diniego dipende dalla mancata acquisizione di un requisito sostanziale già indicato all’interessato come imprescindibile.

• art. 22-bis d.lgs. n. 199/2021

  L’eventuale qualificazione dell’impianto come attività libera non esonera dall’acquisizione del titolo concessorio necessario per l’occupazione o l’uso particolare di aree demaniali.

• art. 3 l.r. Sardegna n. 5/2024

  Nelle more dell'approvazione della legge regionale di individuazione delle aree idonee ai sensi dell'articolo 20, comma 4, del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, […] i seguenti ambiti territoriali sono sottoposti a misure di salvaguardia comportanti il divieto di realizzare nuovi impianti di produzione e accumulo di energia elettrica da fonti rinnovabili: a) zone urbanistiche omogenee A, B, C, D, E, F, G e H [...]

  La disposizione costituiva uno dei due autonomi fondamenti del diniego, ma il giudice non ne ha esaminato la legittimità perché l’atto era comunque sorretto dalla carenza di disponibilità delle aree.

• art. 20 d.lgs. n. 199/2021

  È richiamato nel contesto della disciplina statale sulle aree idonee e dei limiti alla possibilità regionale di introdurre divieti o moratorie, ma le relative questioni sono state dichiarate improcedibili.

• art. 15, comma 4, d.P.R. n. 380/2001

  La censura relativa alla sua applicazione è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo sufficiente l’altra autonoma motivazione del diniego.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  Non specificamente applicato nella decisione; i principi di correttezza e affidamento sono stati ritenuti non pertinenti in assenza di un provvedimento favorevole definitivo.

Massime di principio

• Nelle procedure autorizzative per impianti da fonti rinnovabili, la disponibilità giuridica delle aree necessarie alla realizzazione dell’impianto e delle opere connesse deve essere dimostrata al momento della presentazione dell’istanza, salvo l’attivazione della specifica procedura espropriativa quando prevista; non è sufficiente acquisirla in una fase successiva.
• La concessione demaniale, in quanto atto costitutivo e a contenuto patrimoniale che attribuisce al privato un uso particolare di un bene pubblico, non è assimilabile a un ordinario atto di assenso endoprocedimentale e non può essere surrogata dalla conferenza di servizi né acquisita tardivamente per perfezionare un’istanza originariamente carente.
• Un verbale di conferenza di servizi che subordina espressamente la conclusione positiva all’acquisizione di una concessione demaniale e dispone la sospensione del procedimento ha natura interlocutoria e condizionata: non costituisce provvedimento finale, non vincola l’amministrazione al rilascio del titolo e non genera un legittimo affidamento qualificato.
• Le regole sull’autotutela decisoria presuppongono l’esistenza di un atto amministrativo perfezionato ed efficace; non si applicano alla successiva adozione del diniego quando la precedente determinazione era soltanto interlocutoria e subordinata all’avveramento di una condizione essenziale.
• La conferenza di servizi in modalità sincrona è necessaria per comporre dissensi o criticità tra amministrazioni, ma non costituisce uno strumento per consentire al privato di superare la mancanza di un requisito sostanziale e imprescindibile dell’istanza.
• Quando un provvedimento amministrativo è fondato su più motivazioni autonome, la legittimità di una sola di esse è sufficiente a conservarne gli effetti; le censure rivolte alle altre motivazioni diventano improcedibili per carenza di interesse, perché il loro eventuale accoglimento non determinerebbe l’annullamento dell’atto.

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