Corte di giustizia, Sentenza C-114/24

Recupero di costi e controlli ex post in una sovvenzione UE forfettaria

La pronuncia riguarda un appello proposto da Glonatech contro la sentenza del Tribunale che aveva respinto il suo ricorso ex articolo 272 TFUE e, al tempo stesso, accolto la contro-richiesta della REA, dichiarando esigibile il recupero di parte delle somme versate nell'ambito del progetto SANAD. La controversia nasce da una audit finanziaria conclusa con l'emissione di una debit note nei confronti del beneficiario per costi ritenuti non eleggibili.

Fatti e svolgimento del procedimento

Nel 2012 Glonatech, quale coordinatore di un consorzio, concluse con la REA la grant agreement n. 324443 per l'esecuzione del progetto SANAD, nell'ambito del Settimo programma quadro. Il progetto prevedeva un contributo UE massimo di EUR 2 872 668,87 ed era articolato in due periodi di rendicontazione; i beneficiari ricevettero prefinanziamento e pagamento intermedio per un totale di EUR 2 585 401,98.

A seguito di incongruenze rilevate nei documenti giustificativi, la REA avviò un audit finanziario per il periodo 1 gennaio 2013 - 31 dicembre 2016. Il rapporto finale di audit concluse che una parte dei costi dichiarati era stata sopravvalutata: in particolare, vennero contestate le indennità mensili di soggiorno e mobilità relative ai ricercatori distaccati, oltre ad altre voci di spesa.

Successivamente la REA comunicò il proprio assenso al rapporto finale, quantificò il credito da recuperare e notificò a Glonatech una debit note. Il Tribunale, nella sentenza impugnata, confermò la legittimità del recupero e riconobbe anche la pretesa della REA per EUR 202 883,48.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto le disposizioni del regolamento finanziario 2018: l'articolo 125 sulle forme della contribuzione dell'Unione, l'articolo 181 su lump sums, unit costs e flat-rate financing, l'articolo 182 sulle single lump sums e l'articolo 183 sui controlli e verifiche sui beneficiari. Centrale anche l'articolo II.21 delle condizioni generali della grant agreement, che disciplina audit finanziari, obblighi di conservazione e messa a disposizione della documentazione.

Per il profilo dei diritti fondamentali vengono in rilievo l'articolo 41 della Carta, sul diritto a una buona amministrazione, e l'articolo 47 della Carta, sul diritto a una tutela giurisdizionale effettiva. Sul piano del diritto applicabile al contratto, sono ricordati anche gli articoli 1134, 1161, 1162, 1163 e 1315 del codice civile belga.

Primo motivo di appello: articolo 41 della Carta e giudizio ex articolo 272 TFUE

Glonatech sosteneva che il Tribunale avesse errato nell'affermare, in sostanza, che l'articolo 41 della Carta non potesse essere utilmente invocato in una controversia contrattuale soggetta all'articolo 272 TFUE. La Corte ribadisce invece che, quando istituzioni o agenzie dell'Unione agiscono nell'esecuzione di un contratto da esse stipulato, restano soggette alla Carta e ai principi generali del diritto dell'Unione; se le parti hanno conferito al giudice dell'Unione una clausola compromissoria, quest'ultimo può verificare anche eventuali violazioni della Carta.

La Corte constata quindi un errore di diritto del Tribunale nell'escludere in linea di principio la rilevanza dell'articolo 41 della Carta. Tuttavia applica la sostituzione della motivazione: l'errore non comporta annullamento perché, nel caso concreto, la censura era comunque infondata. L'audit non era tardivo, il diritto di controllo era espressamente previsto dal regolamento finanziario e dal contratto, i documenti dovevano essere conservati per cinque anni, e non era stata dimostrata alcuna mancanza di imparzialità del personale della REA.

La seconda parte del primo motivo, con cui si invocavano gli articoli 1161 e 1162 del codice civile belga per sostenere una lettura complessiva e contra stipulatorem del contratto, è dichiarata inammissibile perché non indirizzata contro specifici capi della sentenza impugnata e perché si risolveva in una mera riproposizione del dibattito di merito.

Secondo motivo: controlli ex post nel regime forfettario

La ricorrente contestava l'idea che, in un regime di finanziamento forfettario, la REA potesse effettuare controlli ex post e richiedere documenti per verificare l'effettiva esistenza delle spese e delle condizioni di pagamento. La Corte respinge integralmente il motivo e chiarisce che gli articoli 181 e 183 del regolamento 2018 consentono controlli successivi e, se necessario, la riduzione del contributo quando le condizioni di pagamento non risultano soddisfatte.

La natura forfettaria del finanziamento non impedisce dunque verifiche posteriori sull'effettivo verificarsi delle condizioni che danno diritto al pagamento. In particolare, il contratto imponeva al beneficiario di conservare e mettere a disposizione la documentazione giustificativa, sicché la richiesta della REA era conforme sia al regolamento sia alle clausole contrattuali.

Terzo motivo: interpretazione del contratto e diritto belga

Con il terzo motivo Glonatech contestava l'interpretazione delle clausole della grant agreement e delle disposizioni del codice civile belga, sostenendo che il Tribunale avesse attribuito rilievo agli articoli II.17 e II.21 invece che all'Annex III e avesse ignorato le peculiarità del forfait.

La Corte ricorda però che l'interpretazione delle clausole contrattuali da parte del Tribunale non è, di regola, censurabile in appello come questione di diritto, salvo distorsione manifesta del diritto nazionale applicabile. Nel caso di specie la ricorrente non allegava una distorsione evidente del codice civile belga; inoltre, il richiamo all'obbligo di conservazione documentale e alla possibilità di audit ex post era pienamente coerente con il regolamento finanziario. Il motivo è quindi in parte inammissibile e in parte infondato.

Quarto motivo: valutazione della prova e asserita distorsione

Il quarto motivo riguardava, da un lato, la tesi secondo cui il Tribunale avrebbe applicato un criterio probatorio errato, pretendendo la prova di costi effettivamente sostenuti anche in un contesto forfettario; dall'altro, la pretesa distorsione delle prove, in particolare del sistema interno di monitoraggio e dell'email della REA dell'8 ottobre 2018.

La Corte ribadisce che non basta dimostrare che il progetto sia stato svolto con esito positivo: il beneficiario deve provare che i costi dichiarati soddisfano le condizioni di eleggibilità previste dal contratto. Anche la regolare conclusione tecnica del progetto SANAD non esimeva dal rispetto delle obbligazioni finanziarie e probatorie; in caso di inadempimento, il recupero delle somme era dovuto.

Quanto alla prova, la Corte ritiene che il Tribunale non abbia distorto gli elementi del fascicolo. La ricorrente, in sostanza, contestava l'apprezzamento del valore probatorio delle documentazioni prodotte, ma ciò non è sindacabile in cassazione salvo errore manifesto o violazione delle regole sull'onere della prova, circostanze che non sono state dimostrate.

Quinto motivo: onere della prova e proporzionalità

Con il quinto motivo Glonatech denunciava una presunta inversione dell'onere della prova e una violazione del principio di proporzionalità. La Corte respinge anche questo motivo: il Tribunale si è limitato a ribadire che, in presenza di una sovvenzione UE, il beneficiario deve provare non solo l'attuazione dell'attività finanziata, ma anche la corrispondenza dei costi alle condizioni contrattuali.

Non vi è violazione della proporzionalità nel richiedere tale prova, poiché il recupero si limita alla parte di finanziamento corrispondente all'inadempimento accertato. Le ulteriori argomentazioni fondate sull'indagine OLAF sono inammissibili perché mirano a una nuova valutazione dei fatti.

Dispositivo e principio conclusivo

La Corte respinge integralmente l'appello e condanna Glonatech alle spese. Il principio complessivo desumibile dalla sentenza è che, anche nelle sovvenzioni UE con finanziamento forfettario, il beneficiario resta tenuto a dimostrare documentalmente l'effettivo verificarsi delle condizioni che danno diritto al pagamento; le istituzioni possono svolgere audit ex post e recuperare le somme indebitamente versate. In parallelo, nelle controversie contrattuali ex articolo 272 TFUE, il giudice dell'Unione può esaminare anche la violazione della Carta, ma solo se la censura è effettivamente fondata e correttamente dedotta.