Sentenza n. 7228/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Monteco ha proposto appello principale contro la sentenza del TAR, deducendo: 1) erronea reiezione dell’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, per asserita identità del ribasso offerto dal RTI e conseguente abuso del processo e violazione del divieto di venire contra factum proprium; 2) erroneità della sentenza per aver ritenuto che il ribasso dovesse essere calcolato sull’intero importo a base d’asta anziché sulle sole voci ribassabili, sostenendo inoltre che l’indicazione nel prezzo complessivo del proprio costo della manodopera non fosse illogica e che l’eventuale errore dovesse comportare una correzione, non l’esclusione o l’annullamento dell’aggiudicazione. Il RTI Gial/Impregico ha proposto appello incidentale, contestando sia l’eccezione di abuso del processo sia la mancata valorizzazione dell’autonomo vizio derivante dal costo della manodopera dichiarato da Monteco (€ 2.181.709,40), superiore al costo stimato dalla stazione appaltante (€ 2.012.212,02). Ha sostenuto che tale differenza rendeva il ribasso nominale del 18,10% non rappresentativo della convenienza effettiva e alterava la comparabilità delle offerte e il punteggio economico. Il RTI ha inoltre dedotto l’indeterminatezza e l’erroneità dell’offerta di Monteco e l’illegittimità dell’attribuzione del punteggio, poiché il prezzo complessivo di Monteco (€ 3.277.678,01) era superiore a quello del RTI (€ 3.203.156,28), nonostante il ribasso nominale maggiore.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha esaminato congiuntamente l’appello principale e quello incidentale. Ha respinto il primo motivo principale: la contestazione del RTI non era contraddittoria né abusiva, poiché riguardava la minore convenienza economica complessiva dell’offerta di Monteco, non l’identità del criterio di calcolo del ribasso. Ha accolto in parte il secondo motivo principale quanto alla base di calcolo: la lex specialis indicava espressamente che il ribasso percentuale unico si applicava al complesso delle voci ribassabili, ossia alla sola voce A.1 (€ 1.327.462,60), mentre manodopera e sicurezza erano escluse dal ribasso; entrambi i concorrenti avevano infatti applicato il ribasso alla sola voce A.1. Ha però respinto le ulteriori censure principali e accolto l’appello incidentale nel profilo decisivo: Monteco aveva indicato un costo della manodopera di € 2.181.709,40, contro € 2.058.150,94 del RTI e una stima di gara di € 2.012.212,02. L’inserimento del costo maggiore nel prezzo complessivo aveva neutralizzato sul piano economico il più elevato ribasso nominale di Monteco, il cui prezzo complessivo risultava superiore a quello del RTI; la formula bilineare, basata sul solo ribasso nominale, aveva quindi assegnato a Monteco il punteggio massimo di 20 punti senza rappresentare la reale convenienza dell’offerta, alterando comparabilità e risultato della gara. L’errore non costituiva una causa di esclusione, in assenza di una specifica previsione tassativa, ma giustificava l’annullamento dell’aggiudicazione per erronea attribuzione del punteggio. La stazione appaltante non poteva correggere o modificare l’offerta di Monteco, la quale aveva sostenuto anche in appello la correttezza della propria formulazione. È stata confermata, con diversa motivazione, la sentenza del TAR e la spettanza dell’aggiudicazione al RTI, salve le verifiche della stazione appaltante, compresa l’eventuale verifica di anomalia ai sensi dell’art. 110 d.lgs. 36/2023. Spese di entrambi i gradi compensate.

Norme richiamate

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  La struttura dell'importo a base d'asta — tripartita tra costo del servizio ribassabile, costo della manodopera non ribassabile e oneri per la sicurezza non ribassabili — riflette il disposto dell'art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023, a tenore del quale i costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante non sono soggetti a ribasso.

  Il ribasso va applicato alle sole componenti assoggettate a ribasso secondo la lex specialis; nel caso esaminato, il costo della manodopera indicato dalla stazione appaltante non era ribassabile.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Come chiarito anche dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il concorrente formula un ribasso complessivo che incide sulla parte ribassabile dell'importo a base d'asta e deve separatamente indicare il proprio costo della manodopera, ai fini della verifica di cui all'art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023.

  Il costo della manodopera deve essere indicato separatamente dal ribasso sulla parte ribassabile, così da consentire la verifica prevista dalla disposizione.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Sarebbe contrario ai principi del risultato (art. 1 d.lgs. 36/2023), trasparenza, non discriminazione e par condicio (art. 10 d.lgs. 36/2023) ritenere più vantaggiosa l'offerta di un operatore economico che, pur avendo dichiarato un ribasso nominale maggiore sulla parte ribassabile, propone in definitiva un corrispettivo contrattuale complessivamente più oneroso per la stazione appaltante.

  Il principio del risultato impone che l’attribuzione del punteggio economico rispecchi la convenienza effettiva dell’offerta complessiva, non un ribasso nominale che non si traduce in un corrispettivo più vantaggioso.

• art. 10 d.lgs. 36/2023

  Sarebbe contrario ai principi del risultato (art. 1 d.lgs. 36/2023), trasparenza, non discriminazione e par condicio (art. 10 d.lgs. 36/2023) ritenere più vantaggiosa l'offerta di un operatore economico che, pur avendo dichiarato un ribasso nominale maggiore sulla parte ribassabile, propone in definitiva un corrispettivo contrattuale complessivamente più oneroso per la stazione appaltante.

  Trasparenza, non discriminazione e par condicio impediscono di premiare un ribasso nominale più elevato quando il prezzo complessivo offerto è più oneroso e il meccanismo altera la comparabilità tra le offerte.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  L'annullamento della determina di aggiudicazione in favore di Monteco e la declaratoria del diritto di RTI Gial/Impregico a ottenere l'aggiudicazione — salve le verifiche di competenza della stazione appaltante, tra cui quella sull'eventuale anomalia dell'offerta ai sensi dell'art. 110 d.lgs. 36/2023 — risultano pertanto corretti, ancorché per le diverse ragioni sopra esposte.

  Il riconoscimento del diritto all’aggiudicazione resta subordinato alle verifiche di competenza della stazione appaltante, inclusa l’eventuale verifica di anomalia.

Massime di principio

• Quando la lex specialis distingue tra componenti ribassabili e componenti non ribassabili e prescrive che il ribasso unico si applichi alle sole voci ribassabili, il ribasso va calcolato su queste ultime, non sull’intero importo a base di gara.
• Nelle gare aggiudicate con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, il punteggio economico deve rappresentare la convenienza effettiva del prezzo complessivo. Un ribasso nominale più elevato sulla componente ribassabile non può giustificare un punteggio maggiore se l’inserimento di un costo della manodopera autonomamente determinato e più elevato rende il corrispettivo complessivo più oneroso e altera la comparabilità delle offerte.
• Un’offerta economicamente meno conveniente e valutata mediante un punteggio non rappresentativo della sua convenienza può determinare l’annullamento dell’aggiudicazione per erronea attribuzione del punteggio, anche quando l’irregolarità non integri una causa di esclusione prevista dalla legge o dalla lex specialis.
• La stazione appaltante non può trasformare in sede di valutazione una contestazione sulla convenienza effettiva di un’offerta in una modifica o correzione della stessa, quando il concorrente sostiene che la formulazione e il ribasso dichiarati siano corretti.
• L’accertamento del diritto del concorrente all’aggiudicazione può restare subordinato alle verifiche di competenza della stazione appaltante, inclusa l’eventuale verifica di anomalia dell’offerta.

Come è indicizzato