Sentenza n. 5184/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'appellante contestava la legittimità dell'ordinanza regionale di rimessione in pristino relativa alla trasformazione di circa 1.800 mq di area qualificata come boscata mediante impianto di un vigneto, nonché del successivo diniego di accertamento della compatibilità paesaggistica. Deduceva, anzitutto, l'incompetenza dell'Unità Organizzativa Forestale regionale, sostenendo che la competenza spettasse al Comune delegato, e lamentava la mancata acquisizione del parere della Commissione tecnica regionale decentrata. Contestava poi la verificazione disposta dal TAR sulla natura boscata dell'area, per violazione del contraddittorio, acquisizione di documenti ulteriori e metodologia asseritamente erronea o fondata su normativa abrogata. Sosteneva inoltre che l'intervento fosse esente da autorizzazione paesaggistica ai sensi dell'art. 149 d.lgs. 42/2004 e del punto A.19 dell'allegato A al d.P.R. 31/2017, in quanto riconducibile al ripristino di una preesistente attività agricola. Deduceva la violazione del principio di proporzionalità e dell'art. 17 d.P.R. 31/2017, assumendo che l'amministrazione avrebbe dovuto preferire prescrizioni alternative alla totale rimessione in pristino. Con riferimento al diniego di compatibilità paesaggistica, lamentava la mancata acquisizione del parere vincolante della Soprintendenza, l'illegittimità dell'applicazione dell'art. 7.2 delle N.T.A. del P.A.T. comunale, la possibilità di ottenere ex post il decreto di non boscosità e l'irrilevanza del pregresso procedimento sanzionatorio ai fini dell'istanza di compatibilità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto competente la Regione, poiché l'art. 45-ter, comma 2, lett. c), l.r. Veneto n. 11/2004 attribuisce alla Giunta regionale le funzioni paesaggistiche, comprese quelle sanzionatorie, per opere soggette al parere di un organo tecnico-consultivo regionale, quale il Servizio forestale regionale. La delega ai Comuni non opera in presenza di tale espressa attribuzione regionale. Ha escluso la necessità del parere della Commissione tecnica regionale decentrata, richiesto per i procedimenti autorizzativi di riduzione della superficie boscata, ma non per l'ordine vincolato di ripristino adottato ai sensi dell'art. 167, commi 1 e 2, d.lgs. 42/2004 quando l'intervento non è suscettibile di compatibilità paesaggistica. La verificazione è stata ritenuta correttamente svolta: il verificatore può acquisire ulteriori elementi fattuali necessari a rispondere ai quesiti, purché le parti siano poste in condizione di conoscerli e di interloquire, come avvenuto mediante l'appendice alla relazione. Le conclusioni tecniche possono essere superate solo in presenza di manifesta erroneità o illogicità, non dimostrata dall'appellante; il giudice che vi aderisce può motivare anche per relationem. Nel merito, l'eliminazione di un'area boscata e la sua trasformazione in vigneto costituiscono una modifica radicale e duratura del territorio, non riconducibile alle ordinarie attività agro-silvo-pastorali esenti da autorizzazione ai sensi dell'art. 149 d.lgs. 42/2004. Il punto A.19 dell'allegato A al d.P.R. 31/2017 non è applicabile in assenza di un preventivo accertamento dell'uso agricolo o pastorale preesistente e della qualificazione dell'area da parte del piano paesaggistico regionale o del registro nazionale dei paesaggi rurali storici. Il decreto di non boscosità deve precedere l'eliminazione della vegetazione e non può essere rilasciato ex post, poiché dopo la trasformazione non è più possibile accertare empiricamente lo stato dei luoghi. La riduzione non autorizzata di superficie boscata, bene paesaggistico tutelato ex lege, rientra nell'illecito per il quale l'art. 167 d.lgs. 42/2004 impone la rimessione in pristino e non è compresa nel catalogo tassativo delle fattispecie sanabili. Il principio di proporzionalità e l'art. 17 d.P.R. 31/2017 non consentono di sostituire il ripristino con prescrizioni alternative quando ciò vanificherebbe la tutela unitaria del bosco e la legge non lascia margini di discrezionalità. Conseguentemente, non era necessario acquisire il parere della Soprintendenza previsto dall'art. 167, comma 5, poiché tale procedimento opera soltanto per gli interventi rientranti nel comma 4. L'istanza di compatibilità paesaggistica era quindi inammissibile e correttamente respinta. Le spese sono state poste a carico dell'appellante in favore della Regione, per euro 4.000 oltre accessori, mentre sono state compensate nei confronti del Ministero della Cultura.

Norme richiamate

• art. 45-bis l.r. Veneto n. 11/2004

  Il presente titolo disciplina le competenze regionali in materia di paesaggio ed in particolare detta norme per la delega delle funzioni amministrative relative a: [...] c) l’adozione dei provvedimenti cautelari e sanzionatori ai sensi degli articoli 167, commi 1, 2, 3 e 5, e 168 del Codice, in caso di interventi non sanabili eseguiti in assenza o in difformità dalla prescritta autorizzazione.

  La norma ricomprende tra le funzioni paesaggistiche delegabili anche l'adozione dei provvedimenti cautelari e sanzionatori relativi agli interventi non sanabili.

• art. 45-ter, comma 2, lett. c), l.r. Veneto n. 11/2004

  Sono di competenza della Giunta regionale le funzioni amministrative di cui all’articolo 45-bis, comma 2, in relazione alle seguenti opere o lavori: [...] c) in esecuzione di progetti soggetti a parere di un organo tecnico-consultivo regionale, anche decentrato.

  La competenza regionale comprende anche i provvedimenti sanzionatori quando l'intervento è collegato a un procedimento che richiede il parere di un organo tecnico-consultivo regionale, quale il Servizio forestale.

• art. 45-quater l.r. Veneto n. 11/2004

  La delega ai Comuni delle funzioni paesaggistiche non opera quando la legge regionale attribuisce espressamente la competenza alla Giunta regionale.

• art. 15 l.r. Veneto n. 52/1978

  La riduzione della superficie forestale richiede l'autorizzazione regionale, rilasciata dal Servizio forestale regionale competente per territorio.

• art. 15 l.r. Veneto n. 27/2003

  Nei casi di trasformazione del bosco in altra coltura, l'autorizzazione regionale è subordinata al parere della Commissione tecnica regionale decentrata nel procedimento autorizzativo.

• art. 36 regolamento regionale Veneto n. 2/2020

  Il parere della Commissione tecnica regionale decentrata è richiesto per la domanda di autorizzazione alla riduzione della superficie boscata, non per il successivo ordine vincolato di ripristino.

• art. 142, comma 1, lett. g), d.lgs. n. 42/2004

  I territori coperti da foreste e da boschi sono beni paesaggistici tutelati ex lege.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  La riduzione di superficie boscata deve essere preventivamente autorizzata sotto il profilo paesaggistico.

• art. 149, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 42/2004

  Non è comunque richiesta l'autorizzazione [...] per gli interventi inerenti l'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili, e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l'assetto idrogeologico del territorio.

  L'esenzione riguarda le modificazioni ordinarie della forma del territorio proprie dell'usuale pratica agricola e non si estende alla radicale eliminazione di un'area boscata.

• art. 167, comma 1, d.lgs. n. 42/2004

  In caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte terza, il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, fatto salvo quanto previsto al comma 4.

  La rimessione in pristino è obbligatoria per la riduzione non autorizzata di superficie boscata, salvo le sole ipotesi tassative del comma 4.

• art. 167, comma 4, d.lgs. n. 42/2004

  Le ipotesi di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica sono tassative e non comprendono la trasformazione abusiva di suolo boschivo mediante eliminazione della copertura forestale.

• art. 167, comma 5, d.lgs. n. 42/2004

  Il parere vincolante della Soprintendenza è necessario soltanto nell'ambito del procedimento di accertamento di compatibilità relativo agli interventi rientranti nel comma 4; non è richiesto per interventi non sanabili.

• art. 17 d.P.R. n. 31/2017

  Non si dispone la rimessione in pristino se è possibile dettare prescrizioni che consentano la compatibilità paesaggistica dell'intervento e delle opere.

  La disposizione non consente prescrizioni alternative quando ogni soluzione diversa dal ripristino comprometterebbe la tutela del bosco e l'intervento non è comunque compatibile con il regime di sanatoria.

• punto A.19 dell'allegato A al d.P.R. n. 31/2017

  Interventi di ripristino delle attività agricole e pastorali nelle aree rurali invase da formazioni di vegetazione arbustiva o arborea, previo accertamento del preesistente uso agricolo o pastorale, da parte delle autorità competenti e ove tali aree risultino individuate dal piano paesaggistico regionale.

  L'esenzione richiede un accertamento preventivo del preesistente uso agricolo o pastorale e la qualificazione dell'area nel piano paesaggistico regionale o nel registro nazionale dei paesaggi rurali storici; non è utilizzabile ex post per legittimare l'eliminazione abusiva di un bosco.

• art. 7.2 N.T.A. del P.A.T. del Comune di Negrar di Valpolicella

  Il decreto di non boscosità deve precedere l'eliminazione della vegetazione; la norma recepisce obblighi già derivanti dalla disciplina forestale e non introduce un'illegittima disciplina comunale del procedimento paesaggistico.

• D.G.R.V. n. 1319/2013

  Il decreto di non boscosità può essere rilasciato soltanto sulla base di una domanda e di un sopralluogo preventivi rispetto all'eliminazione della vegetazione; non è rilasciabile dopo la trasformazione dell'area.

• art. 63, comma 4, d.lgs. n. 104/2010

  La verificazione può essere disposta quando sono necessari accertamenti fattuali o valutazioni tecniche e il verificatore può acquisire tutti gli elementi necessari a rispondere ai quesiti, nel rispetto del contraddittorio.

Massime di principio

• La riduzione non autorizzata di una superficie boscata sottoposta a vincolo paesaggistico integra un illecito non compreso nelle fattispecie tassative di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica previste dall'art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004; ne consegue l'obbligo di rimessione in pristino ai sensi del comma 1.
• L'esenzione dall'autorizzazione paesaggistica per le attività agro-silvo-pastorali riguarda le modificazioni ordinarie proprie dell'usuale pratica agricola e non si applica alla radicale e duratura eliminazione di un'area boscata tutelata ex lege.
• Il procedimento di cui all'art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004, compreso il parere vincolante della Soprintendenza, si applica soltanto agli interventi riconducibili alle ipotesi tassative del comma 4; per gli interventi non sanabili il parere non è necessario e l'amministrazione può adottare direttamente l'ordine di ripristino.
• Il decreto di non boscosità deve essere richiesto e rilasciato prima dell'eliminazione della vegetazione forestale. Dopo la trasformazione dell'area non è possibile rilasciarlo ex post, perché viene meno la possibilità di accertare direttamente lo stato dei luoghi preesistente.
• Nel processo amministrativo il verificatore può acquisire ulteriori elementi fattuali, anche documenti sopravvenuti, quando ciò sia necessario per rispondere ai quesiti del giudice, purché le parti siano poste in condizione di conoscerli e di interloquire. Le conclusioni della verificazione possono essere superate solo in presenza di manifesta erroneità o illogicità.
• Il principio di proporzionalità non può essere utilizzato per disapplicare o attenuare una misura di ripristino imposta da una norma imperativa quando l'intervento alternativo non garantirebbe la tutela del bene paesaggistico e l'amministrazione non dispone di margini di discrezionalità.

Come è indicizzato