Sentenza n. 812/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La banca ricorrente aveva ottenuto nel settembre 2020 l’ammissione alla garanzia del Fondo per un finanziamento di 500.000 euro concesso a una società beneficiaria finale, con copertura del 90 per cento e importo massimo garantito di 450.000 euro. Dopo la richiesta di attivazione della garanzia, il gestore aveva avviato il procedimento per dichiararne l’inefficacia, ritenendo che la beneficiaria fosse un’impresa in difficoltà poiché, sulla base del bilancio 2018, aveva perso più della metà del capitale sociale sottoscritto a causa di perdite cumulate. La banca ha dedotto, in primo luogo, che la dichiarazione di inefficacia costituisse un atto di autotutela tardivo, adottato oltre il termine di dodici mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990, privo di adeguata motivazione sull’interesse pubblico e lesivo dell’affidamento; in subordine, ha contestato la configurabilità della revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies l. 241/1990, l’assenza di indennizzo e la violazione dei principi di correttezza e buona fede. Con il terzo motivo ha sostenuto che la beneficiaria, essendo una start-up innovativa costituita da meno di tre anni, non potesse essere qualificata come impresa in difficoltà ai sensi dell’art. 2, par. 18, del Regolamento UE n. 651/2014. Secondo la banca, il triennio avrebbe dovuto essere calcolato con riferimento a tre esercizi finanziari interi e non al semplice decorso del tempo dall’iscrizione nel registro delle imprese. In via preliminare, i resistenti hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; il Ministero ha inoltre eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e compensato le spese. Ha rigettato l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia riguardasse la verifica originaria dei requisiti di accesso alla garanzia e non l’inadempimento successivo del beneficiario. La posizione della banca è quindi qualificabile come interesse legittimo, poiché il provvedimento impugnato incideva sul momento genetico dell’ammissione al beneficio ed equivaleva sostanzialmente a un annullamento d’ufficio per originaria illegittimità. Ha invece accolto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Ministero, non autore dell’atto, estraneo all’istruttoria e distinto dal Consiglio di Gestione del Fondo, gestito da un raggruppamento di imprese con Mediocredito Centrale quale mandataria. Nel merito, il TAR ha esaminato prioritariamente il terzo motivo e lo ha respinto. L’art. 2, par. 18, del Regolamento UE n. 651/2014 esclude dalla nozione di impresa in difficoltà le PMI costituite da meno di tre anni; tale periodo deve essere calcolato secondo il metodo naturale, a partire dalla costituzione o iscrizione nel registro delle imprese, e non mediante il riferimento a tre esercizi finanziari. La diversa disciplina prevista per gli aiuti de minimis non è applicabile, poiché in quel settore la normativa indica espressamente gli esercizi finanziari come unità di riferimento. Anche la disciplina nazionale sulle start-up innovative non consente di trasporre il criterio degli esercizi finanziari nell’interpretazione della disposizione europea. Poiché la beneficiaria aveva perso più della metà del capitale sociale per perdite cumulate ed era già decorsi il triennio calcolato dalla costituzione, risultava priva del requisito di ammissibilità. Il TAR ha quindi ritenuto infondati anche i motivi sull’autotutela. L’atto non era una revoca di un provvedimento legittimo divenuto inopportuno, ma un annullamento d’ufficio di un’ammissione illegittima ab origine. Benché adottato oltre il termine ordinario di dodici mesi, l’annullamento era legittimo perché la dichiarazione resa dalla banca circa l’assenza della situazione di difficoltà costituiva falsa rappresentazione dei fatti, valutabile autonomamente dall’amministrazione senza necessità di previo accertamento penale irrevocabile. Il TAR ha tuttavia precisato che non ogni inesattezza integra falsa rappresentazione: l’amministrazione deve comunque svolgere controlli tempestivi e approfonditi, il cui difetto può consolidare l’affidamento del privato. Nel caso concreto, però, la banca conosceva la situazione economica della beneficiaria e avrebbe dovuto sottoporre al gestore il dubbio interpretativo sul computo del triennio prima di chiedere l’attivazione della garanzia; pertanto non vantava un affidamento meritevole di tutela. L’obbligo motivazionale sull’interesse pubblico è stato ritenuto adeguatamente attenuato dalla rilevanza dell’interesse alla corretta gestione degli aiuti di Stato, erogabili soltanto nel rispetto dei requisiti derivanti dal diritto europeo.

Norme richiamate

• l. 662/1996

  Disciplina il Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, strumento di garanzia pubblica finalizzato ad agevolare l’accesso al credito.

• art. 2, par. 18, Regolamento UE n. 651/2014

  Definisce l’impresa in difficoltà, includendo le società a responsabilità limitata che abbiano perso più della metà del capitale sociale sottoscritto per perdite cumulate, ma escludendo le PMI costituite da meno di tre anni. Il triennio va calcolato secondo il naturale decorso del tempo dalla costituzione o iscrizione nel registro delle imprese, non sulla base di tre esercizi finanziari.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Non si applica quando l’amministrazione elimina ex tunc un provvedimento illegittimo ab origine; tale disposizione riguarda la revoca di provvedimenti legittimi divenuti successivamente inopportuni o non più rispondenti all’interesse pubblico.

• art. 21-nonies, commi 1 e 2-bis, l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio di un provvedimento illegittimo è normalmente soggetto al termine di dodici mesi, ma può essere adottato oltre tale termine in presenza di una falsa rappresentazione dei fatti. La falsa rappresentazione può essere autonomamente accertata dall’amministrazione e non richiede necessariamente una sentenza penale irrevocabile, fermo il limite derivante dall’affidamento eventualmente consolidato per effetto di controlli amministrativi omessi o tardivi.

• art. 25, commi 2, 15 e 16, d.l. 179/2012

  La disciplina nazionale della start-up innovativa utilizza, per il requisito temporale, un intervallo unitario e non frazionato in esercizi finanziari; il collegamento di altri requisiti ai bilanci non modifica il criterio temporale previsto dal diritto europeo per la nozione di impresa in difficoltà.

• art. 1175 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai doveri di correttezza, ma ritenuto non idoneo a fondare l’illegittimità dell’atto in assenza di un affidamento meritevole di tutela.

• art. 1375 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione all’esecuzione secondo buona fede, senza che il giudice ne abbia ravvisato la violazione.

• art. 111, comma 1, T.U.B.

  Richiamato quale base del finanziamento concesso dalla banca al beneficiario finale.

Massime di principio

• La controversia sulla dichiarazione di inefficacia di una garanzia pubblica per originaria insussistenza dei requisiti di ammissibilità appartiene alla giurisdizione amministrativa quando riguarda la fase genetica dell’ammissione al beneficio e non l’inadempimento successivo del beneficiario agli obblighi assunti.
• La dichiarazione di inefficacia di una garanzia pubblica motivata dall’originaria carenza dei requisiti di accesso ha sostanzialmente natura di annullamento d’ufficio per illegittimità originaria, e non di revoca per sopravvenuta inopportunità; non trova quindi applicazione l’art. 21-quinquies l. 241/1990.
• Ai sensi dell’art. 2, par. 18, del Regolamento UE n. 651/2014, l’esclusione delle PMI costituite da meno di tre anni dalla nozione di impresa in difficoltà va riferita al decorso naturale del tempo dalla costituzione o iscrizione nel registro delle imprese, non alla maturazione di tre esercizi finanziari interi, salvo che la normativa applicabile preveda espressamente quest’ultima unità temporale.
• La falsa rappresentazione dei fatti che consente l’annullamento d’ufficio oltre il termine ordinario può essere accertata autonomamente dall’amministrazione e non richiede necessariamente una sentenza penale passata in giudicato; tuttavia, non ogni inesattezza dichiarativa è sufficiente, dovendosi considerare anche l’eventuale affidamento ingenerato dall’omissione di controlli tempestivi e approfonditi.
• Non è meritevole di tutela l’affidamento dell’operatore che conosca i dati economici rilevanti per l’ammissione a una garanzia pubblica e, pur avendo un evidente dubbio interpretativo sulla sussistenza del requisito, non lo sottoponga preventivamente al gestore del Fondo prima di attivare la garanzia.
• Nella rimozione di aiuti pubblici privi dei requisiti prescritti dal diritto europeo, l’interesse alla corretta gestione degli aiuti di Stato può attenuare l’onere di motivare specificamente la prevalenza dell’interesse pubblico sull’affidamento del beneficiario, poiché l’erogazione di aiuti non autorizzati o non legittimati dalla disciplina europea non può essere consolidata sulla base di posizioni di affidamento fondate sul diritto o sulla prassi nazionale.

Come è indicizzato