Cassazione Civile, Sentenza n. 2502/2020 del 04/02/2020

Esito

La controversia

La controversia riguardava una concessione per la derivazione di acque a uso idroelettrico nel bacino del Serchio, rilasciata dalla Provincia a una società. Una società già titolare di derivazioni nel bacino e una persona fisica impugnavano gli atti concessori e la successiva archiviazione del procedimento di autotutela. Tra le contestazioni figuravano l’omessa pubblicazione dell’ordinanza di ammissione dell’istanza a istruttoria anche all’albo pretorio comunale; l’omessa valutazione di elementi ostativi; la violazione del criterio del “2L” previsto dalla determinazione dell’Autorità di bacino del 2007, perché non si sarebbero considerate le confluenze; carenze istruttorie e mancato coinvolgimento dei proprietari dei terreni attraversati dalla condotta; la contestata legittimità del parere dell’Autorità di bacino e dell’archiviazione dell’autotutela; nonché violazioni delle garanzie partecipative, anche nei confronti della persona fisica. Il Tribunale superiore delle acque pubbliche, con sentenza n. 213 dell’11 novembre 2017, aveva respinto le censure. In Cassazione i ricorrenti hanno proposto sei motivi. Il primo contestava la ritenuta sanatoria dell’omessa pubblicazione; il secondo denunciava l’errata interpretazione del criterio 2L per non avere computato le confluenze; il terzo riproponeva ulteriori ragioni ostative mediante rinvio ad altri atti; il quarto censurava l’autorizzazione della condotta su terreno altrui; il quinto e il sesto riguardavano la partecipazione al procedimento e la tardiva comunicazione della convocazione della conferenza di servizi. È stata inoltre eccepita la tardività del ricorso per cassazione, in ragione della comunicazione dell’avvenuto deposito della sentenza nel dicembre 2017.

La decisione

La Corte ha dichiarato tempestivo il ricorso: per la decorrenza del termine speciale di impugnazione rileva la comunicazione del testo integrale del dispositivo, ma nel caso concreto non risultava provata una comunicazione anteriore al 5 febbraio 2018; l’avviso di dicembre 2017 attestava soltanto il deposito. Il primo motivo è stato rigettato: i ricorrenti non avevano indicato una specifica lesione connessa allo sviluppo procedimentale e la successiva pubblicazione nell’ambito dell’autotutela poteva rimettere in discussione il provvedimento senza renderlo automaticamente illegittimo. Il secondo motivo è stato accolto: il criterio 2L va interpretato considerando anche le confluenze, secondo i principi di precauzione e di non deterioramento dei corpi idrici; le regole di tutela ambientale si applicano anche alle situazioni pregresse non ancora definite e la disposizione transitoria non può salvare pareri fondati su un’interpretazione meno rigorosa. I motivi dal terzo al sesto sono stati dichiarati inammissibili: il terzo e il quinto erano carenti di autosufficienza; il quarto non si confrontava con la ratio relativa alla possibilità di realizzare opere assentite come di pubblica utilità; il sesto non censurava adeguatamente la ragione decisoria della sanatoria nel merito. La sentenza è stata cassata limitatamente al motivo accolto, con rinvio al Tribunale superiore delle acque pubbliche in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 133 c.p.c.

  sicchè deve concludersi che pure ai fini del decorso del termine speciale per proporre ricorso per cassazione avverso le sentenze del Tribunale superiore delle acque pubbliche (che è di soli quarantacinque giorni in virtù del dimezzamento di quello previsto dalla norma del codice di rito vigente per il ricorso per cassazione al tempo dell’entrata in vigore del testo unico delle acque pubbliche) rileva la comunicazione ai sensi dell’art. 133 c.p.c., con qualunque mezzo avvenuta e quindi finanche ove eseguita – se ed in quanto concretamente operativa – con posta elettronica certificata, del testo integrale del dispositivo della sentenza del Tribunale superiore delle acque pubbliche.

  Ai fini del termine speciale per ricorrere per cassazione contro una sentenza del Tribunale superiore delle acque pubbliche rileva la comunicazione, con qualsiasi mezzo, del testo integrale del dispositivo; il semplice avviso del deposito non è sufficiente.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  Va, preliminarmente, puntualizzato che la norma invocata è da ritenere, alla stessa stregua di quelle poste dai piani di gestione delle acque (su cui v. la recentissima Cass. Sez. U. ord. 16/12/2019, n. 33091) per integrarne a sua volta le prescrizioni, di rango secondario, sostanzialmente integrativa dei precetti posti dalle norme primarie che la fondano, in tal modo rilevando quale oggetto dei vizi di violazione o falsa applicazione di legge ai sensi del n. 3 dell’art. 360 c.p.c..

  Le norme secondarie che integrano precetti primari possono costituire oggetto di censura per violazione o falsa applicazione di legge ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

• Direttiva 2000/60/CE, art. 4, paragrafo 1, lett. i)

  Tale norma, che certamente può dirsi autoapplicativa o self executing per il grado di evidente specificità della sua formulazione letterale, stabilisce che “gli Stati membri attuano le misure necessarie per impedire il deterioramento dello stato di tutti i corpi idrici superficiali”; e tale principio, cd. di no deterloration, è stato recepito dal D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 76, comma 4, lett. b), nonchè fatto proprio anche dal R.D. 1775 del 1933, art. 12-bis, come sostituito del citato D.Lgs. n. 152, art. 96, comma 3, ai fini del rilascio del provvedimento di concessione ad uso idroelettrico, che non deve pregiudicare il mantenimento o il raggiungimento degli obiettivi di qualità definiti per il corso d’acqua interessato.

  La direttiva impone misure necessarie a impedire il deterioramento dei corpi idrici superficiali; questo obbligo guida l’interpretazione delle regole nazionali sulle concessioni idroelettriche, che non devono pregiudicare gli obiettivi di qualità del corso d’acqua.

• art. 191 TFUE

  Tale principio è il precipitato del più generale “principio di precauzione”, di cui (attualmente) all’art. 191 TFUE, che rappresenta, nell’ordinamento Eurounitario, il “cardine della politica ambientale” e, come tale, è sovraordinato rispetto al diritto interno (Cass. Sez. U. 28 dicembre 2018, n. 33663);

  Il principio di precauzione è un cardine della politica ambientale dell’Unione e impone, nella controversia, un’interpretazione delle regole sulle derivazioni idriche orientata alla tutela ambientale più rigorosa.

• art. 12-bis R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775

  Tale norma, che certamente può dirsi autoapplicativa o self executing per il grado di evidente specificità della sua formulazione letterale, stabilisce che “gli Stati membri attuano le misure necessarie per impedire il deterioramento dello stato di tutti i corpi idrici superficiali”; e tale principio, cd. di no deterloration, è stato recepito dal D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 76, comma 4, lett. b), nonchè fatto proprio anche dal R.D. 1775 del 1933, art. 12-bis, come sostituito del citato D.Lgs. n. 152, art. 96, comma 3, ai fini del rilascio del provvedimento di concessione ad uso idroelettrico, che non deve pregiudicare il mantenimento o il raggiungimento degli obiettivi di qualità definiti per il corso d’acqua interessato.

  Nel rilascio di concessioni di derivazione a uso idroelettrico deve essere tutelato il mantenimento o il raggiungimento degli obiettivi di qualità del corso d’acqua, in coerenza con il principio di non deterioramento.

• D.M. 28 luglio 2004

  In particolare, le linee-guida di cui al D.M. 28 luglio 2004, previsto dal D.Lgs. n. 152 del 1999, art. 22, comma 4 (che ha abilitato il Ministro dei lavori pubblici (di concerto con gli altri Ministri competenti e previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano) a definire “le linee guida per la predisposizione del bilancio idrico di bacino, comprensive dei criteri per il censimento delle utilizzazioni in atto e per la definizione del minimo deflusso vitale”), prescrivono accertamenti puntuali e individualizzati rispetto ai differenti tratti del corpo idrico e, proprio al fine di garantirne la più elevata tutela della qualità, non esauriscono la discrezionalità esecutiva delle amministrazioni competenti.

  Le linee guida sul bilancio idrico richiedono valutazioni puntuali e individualizzate per i diversi tratti del corpo idrico e non esauriscono la discrezionalità esecutiva delle amministrazioni competenti.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Per essere stato almeno in parte accolto il ricorso, non sussistono i presupposti processuali per applicare il D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, in tema di reiezione integrale, in rito o nel merito, delle impugnazioni.

  L’obbligo relativo all’ulteriore contributo unificato previsto per la reiezione integrale dell’impugnazione non si applica quando il ricorso è accolto almeno in parte.

Massime di principio

• Nel procedimento d’impugnazione delle sentenze del Tribunale superiore delle acque pubbliche, il termine speciale per il ricorso per cassazione decorre dalla comunicazione del testo integrale del dispositivo, effettuata con qualsiasi mezzo; il mero avviso dell’avvenuto deposito, senza comunicazione del dispositivo, non è idoneo a far decorrere il termine.
• Le norme secondarie che integrano le prescrizioni poste da norme primarie possono essere parametro di una censura di violazione o falsa applicazione di legge ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.
• Le regole di tutela ambientale sulle derivazioni idriche devono essere interpretate e applicate, anche alle situazioni pregresse non ancora definite, secondo il criterio di maggiore tutela dell’ambiente e in coerenza con il principio di precauzione e con l’obbligo di impedire il deterioramento dei corpi idrici superficiali.
• Nell’applicazione del criterio 2L per l’ubicazione di nuove derivazioni idroelettriche occorre computare anche le confluenze; pareri anteriori fondati su un’interpretazione meno restrittiva e disposizioni transitorie che ne salvaguardino gli effetti non possono derogare ai principi ambientali sovraordinati.
• L’avvio di un procedimento di autotutela consente all’amministrazione di riesaminare criticamente i presupposti del proprio precedente provvedimento e non costituisce, di per sé, sintomo automatico della sua illegittimità.

Come è indicizzato