Cassazione Civile, Sentenza n. 2504/2020 del 04/02/2020

Esito

La controversia

La società concessionaria aveva convenuto la Regione davanti al Tribunale regionale delle acque pubbliche del Lazio chiedendo la restituzione di Euro 1.665.853,20, oltre accessori, versati per evitare la riscossione coattiva e ritenuti non dovuti in relazione a richieste di maggiorazione dei canoni per derivazioni idroelettriche, fondate sulla L.R. Abruzzo n. 38 del 2013. Il giudice di primo grado aveva accolto la domanda; il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, con sentenza n. 84/2019 depositata il 28 febbraio 2019, aveva accolto l’appello regionale, riformato la decisione e respinto la domanda restitutoria. La società ha proposto tre motivi: con il primo ha sostenuto che l’art. 1, comma 2, della legge regionale non fosse autonomo rispetto al comma 1 e che la maggiorazione di Euro 7 per kW si applicasse soltanto ai concessionari in scadenza o in prosecuzione secondo l’art. 12 del D.Lgs. n. 79 del 1999; con il secondo ha contestato, anche sotto il profilo dei limiti costituzionali alla potestà legislativa regionale, l’applicazione generalizzata di tale maggiorazione; con il terzo ha censurato l’interpretazione dell’art. 2, comma 1, della legge regionale, come modificato, sostenendo che la maggiorazione del 10% per l’utilizzo dei beni di cui all’art. 25 del R.D. n. 1775 del 1933 non potesse gravare sui beni ancora di proprietà del concessionario durante la vigenza della concessione.

La decisione

La Corte ha rigettato il primo motivo: l’art. 1, comma 2, della L.R. Abruzzo n. 38 del 2013 ha portata autonoma e assoggetta alla maggiorazione di Euro 7 per kW tutte le derivazioni di acque pubbliche a uso idroelettrico con potenza nominale media superiore a 220 kW, indipendentemente dalle condizioni soggettive previste dall’art. 12 del D.Lgs. n. 79 del 1999. Ha rigettato anche il secondo motivo, escludendo i prospettati dubbi di legittimità costituzionale: la potestà regionale di determinare i canoni comprende quella di aumentarli, nel rispetto dei principi di onerosità della concessione, proporzionalità rispetto allo sfruttamento e ragionevole gradualità dell’incremento. Ha invece accolto il terzo motivo: ai sensi dell’art. 25, comma 1, del R.D. n. 1775 del 1933, il passaggio allo Stato delle opere avviene solo al termine dell’utenza; durante la concessione manca dunque il requisito della demanialità necessario per applicare la maggiorazione del 10% prevista per l’uso dei beni demaniali. Ha cassato la sentenza impugnata limitatamente al motivo accolto e rinviato al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, in diversa composizione, affinché rivaluti la misura effettivamente dovuta in base ai titoli di maggiorazione applicabili e provveda anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• L.R. Abruzzo n. 38 del 2013, art. 1, comma 2

  Sulla base di questo corretto approccio, il TSAP – sul pacifico presupposto che la richiesta fatta dalla Regione Abruzzo riguardava la maggiorazione prevista dell’art. 1, comma 2 della Legge Regionale in questione – ha legittimamente ritenuto che la disposizione contenuta in detto comma non presenta elementi di equivocità, avendo inteso – nel riferirsi alla misura di compensazione di cui al comma 1, lett. b) – circoscrivere, limitandolo al solo “canone ulteriore” contemplato nella citata lett. b), l'“ulteriore onere” che si applica a tutte le derivazioni di acque pubbliche con potenza nominale media di concessione superiore a 220 kw..

  La disposizione ha portata autonoma e limita l’onere generalizzato alla sola maggiorazione prevista dal comma 1, lettera b), applicabile a tutte le derivazioni che superano la soglia di potenza prevista, senza richiedere che il concessionario ricada nelle condizioni dell’art. 12 del D.Lgs. n. 79 del 1999.

• D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 89, comma 1

  In particolare, è stato già chiarito da queste Sezioni unite (cfr. le sentenze nn. 15234/2009, 23548/2009 e 15144/2011) che la potestà delle Regioni di fissare la misura del canone di concessione di derivazione per uso idroelettrico si fonda sul trasferimento ad esse delle funzioni afferenti, tra l’altro, alla “determinazione dei canoni di concessione” relativi “alle derivazioni di acqua pubblica”, in forza del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 89, comma 1, specificandosi che detta potestà ricomprende anche quella (di minore ampiezza e, dunque, in essa inclusa) di aumentare il canone di concessione, giacchè qualsiasi limitazione del potere regionale al solo momento della “determinazione” iniziale comprimerebbe il trasferimento delle funzioni relative, operato dallo Stato senza riserva alcuna.

  Il trasferimento alle Regioni delle funzioni di determinazione dei canoni per le derivazioni di acqua pubblica comprende anche il potere di aumentarli.

• art. 117, comma 3, Cost.

  Infatti, nella predetta materia, da ascriversi, a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione recata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, a quella della “produzione di energia”, attribuita alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni, in forza dell’art. 117 Cost., comma 3, l’unico principio fondamentale della legislazione statale va ravvisato nella onerosità della concessione e nella proporzionalità del canone all’effettiva entità dello sfruttamento delle risorse pubbliche che la concessione comporta e all’utilità che il concessionario ne ricava, così da imporre una ragionevole gradualità di incremento del canone da parte delle Regioni (in tal senso cfr., anche, Corte Cost. n. 85/2014, n. 158/2016 e, da ultimo, n. 119/2019).

  Nella materia concorrente della produzione di energia, la legislazione regionale sui canoni deve rispettare i principi fondamentali della onerosità della concessione, della proporzionalità del canone allo sfruttamento e all’utilità ricavata e della ragionevole gradualità degli aumenti.

• R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 25, comma 1

  Ritiene il Collegio che il riportato risultato ermeneutico non può essere condiviso perchè dal R.D. n. 1775 del 1933, art. 25, comma 1, si evince chiaramente che il passaggio in proprietà dello Stato delle opere attinenti alle derivazioni di acqua pubblica avviene solo al termine dell’utenza e che, di conseguenza, durante la vigenza delle concessioni riconosciute alla ricorrente, stante il difetto del requisito della demanialità dei beni (verificabile solo successivamente in coincidenza con il momento della scadenza delle concessioni), non può essere applicata la citata norma regionale contemplante la maggiorazione del canone per l’uso dei beni demaniali.

  Le opere attinenti alle derivazioni passano in proprietà dello Stato solo al termine dell’utenza; pertanto, nel corso della concessione, la maggiorazione regionale prevista per l’uso di beni demaniali non è applicabile se manca la demanialità.

• L.R. Abruzzo n. 38 del 2013, art. 2, comma 1

  Ritiene il Collegio che il riportato risultato ermeneutico non può essere condiviso perchè dal R.D. n. 1775 del 1933, art. 25, comma 1, si evince chiaramente che il passaggio in proprietà dello Stato delle opere attinenti alle derivazioni di acqua pubblica avviene solo al termine dell’utenza e che, di conseguenza, durante la vigenza delle concessioni riconosciute alla ricorrente, stante il difetto del requisito della demanialità dei beni (verificabile solo successivamente in coincidenza con il momento della scadenza delle concessioni), non può essere applicata la citata norma regionale contemplante la maggiorazione del canone per l’uso dei beni demaniali.

  La maggiorazione prevista dalla norma regionale per l’utilizzazione dei beni demaniali non si applica durante la concessione ai beni che divengono demaniali soltanto alla scadenza dell’utenza.

Massime di principio

• Quando il testo letterale di una disposizione è chiaro e univoco, l’interprete deve attenersi al suo significato e alla portata precettiva, senza ricorrere alla ricerca della mens legis per modificare la volontà inequivocabilmente espressa; il criterio teleologico assume rilievo integrativo in presenza di ambiguità e può prevalere sul dato letterale solo in casi eccezionali di incompatibilità con il sistema normativo.
• Una previsione che assoggetta una determinata categoria di derivazioni a una specifica misura di compensazione, individuata mediante richiamo alla sola componente di un onere complessivo, può avere ambito autonomo rispetto ai presupposti soggettivi stabiliti per gli altri oneri, quando il testo normativo lo esprime chiaramente.
• Il potere regionale di determinare i canoni per le concessioni di derivazione di acqua pubblica comprende quello di aumentarli; gli aumenti devono tuttavia rispettare la proporzionalità del canone all’entità dello sfruttamento e all’utilità ricavata, nonché una ragionevole gradualità.
• Se il passaggio allo Stato delle opere connesse a una derivazione si verifica soltanto alla cessazione dell’utenza, durante la vigenza della concessione tali beni non possono essere assoggettati a una maggiorazione prevista per l’utilizzo di beni demaniali, in assenza del requisito della demanialità.

Come è indicizzato