Sentenza n. 173/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la sanzione pecuniaria irrogata ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 per la mancata esecuzione di una precedente ordinanza di demolizione. Hanno dedotto: la violazione degli artt. 7 e 10 l. n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; la nullità della precedente ordinanza di demolizione per difetto assoluto di attribuzione, asseritamente sottoscritta con firma digitale riferibile a un funzionario di altro Comune, con conseguente invalidità derivata della sanzione; il difetto dei presupposti, della motivazione e dell’istruttoria per l’applicazione della sanzione nella misura massima, sostenendo che non fosse provata la sussistenza di un rischio idrogeologico elevato o molto elevato; l’erronea individuazione del proprietario quale destinatario della sanzione, non avendo egli partecipato alla realizzazione degli abusi. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità delle censure rivolte alla precedente ordinanza di demolizione, rimasta non impugnata, e ha difeso la legittimità della sanzione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e compensato le spese. Ha ritenuto infondata l’eccezione comunale di inammissibilità del ricorso nel suo complesso, poiché era direttamente impugnata la sola sanzione pecuniaria; ha tuttavia esaminato l’incidenza della mancata impugnazione dell’ordinanza di demolizione sui singoli motivi. Il primo motivo è stato respinto: gli atti repressivi degli abusi edilizi, inclusa la sanzione ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, hanno natura vincolata e non richiedono la comunicazione di avvio, non essendo necessarie valutazioni discrezionali sull’interesse pubblico; inoltre, l’ordinanza di demolizione già aveva avvisato delle conseguenze dell’inottemperanza. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile: la nullità della precedente ordinanza non può essere fatta valere incidentalmente per ottenere l’annullamento dell’atto derivato, quando la nullità avrebbe dovuto essere dedotta autonomamente entro il termine decadenziale di 180 giorni previsto dall’art. 31, comma 4, c.p.a. Il terzo motivo è stato respinto: l’ordinanza indicava che gli abusi ricadevano in zona agricola soggetta a vincolo idrogeologico del PAI regionale; tale elemento oggettivo è stato ritenuto sufficiente per applicare la sanzione nella misura massima, senza necessità di dimostrare che il rischio fosse specificamente elevato o molto elevato. I chiarimenti forniti dal Comune in giudizio sono stati qualificati come integrazione difensiva e non come motivazione postuma, poiché il vincolo risultava già dall’atto ed era oggettivamente conoscibile. Il quarto motivo è stato ritenuto inammissibile per la mancata impugnazione dell’ordinanza di demolizione, che aveva individuato anche il proprietario tra i soggetti obbligati; il TAR lo ha comunque respinto nel merito. L’ordine di demolizione deve essere rivolto sia al proprietario sia al responsabile dell’abuso, anche quando tali qualità non coincidano. Per le sanzioni successive, l’elemento soggettivo rilevante non è la partecipazione alla realizzazione dell’abuso, ma la mancata demolizione dopo la notifica dell’ordine. La mera indisponibilità materiale dell’immobile non escludeva l’obbligo del proprietario, che avrebbe potuto adottare iniziative per recuperarne la disponibilità.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per gli atti repressivi edilizi aventi natura vincolata, quando la partecipazione non potrebbe incidere sul contenuto del provvedimento.

• art. 10 l. 241/1990

  Richiamato dai ricorrenti insieme all’art. 7 per sostenere la violazione delle garanzie partecipative; la censura è stata respinta per la natura vincolata della sanzione.

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  l’ordine di demolizione viene ingiunto “al proprietario e al responsabile dell’abuso”

  La norma impone di rivolgere l’ordine di demolizione sia al proprietario sia al responsabile dell’abuso, anche quando si tratti di soggetti diversi.

• art. 31, commi 3 e 4, d.P.R. 380/2001

  Le conseguenze sanzionatorie dell’inottemperanza presuppongono la mancata demolizione dopo l’ordine comunale, non la partecipazione alla realizzazione dell’abuso.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  “L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell'articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima”

  La sanzione è atto vincolato una volta constatata l’inottemperanza; la misura massima si applica agli abusi ricadenti nelle aree considerate dalla disposizione, comprese quelle soggette a vincolo idrogeologico, senza necessità di una distinta prova del livello di rischio quando il vincolo risulta oggettivamente accertato.

• art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La riferibilità dell’area alle categorie richiamate consente, nel caso deciso, l’applicazione della sanzione pecuniaria nella misura massima prevista dall’art. 31, comma 4-bis.

• art. 31, comma 4, c.p.a.

  La domanda di accertamento della nullità del provvedimento amministrativo è soggetta al termine decadenziale di 180 giorni; la nullità non può essere fatta valere in via incidentale dal ricorrente per eludere tale termine.

Massime di principio

• La sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 è un atto vincolato: una volta accertata l’inottemperanza all’ordine di demolizione, non è necessaria la comunicazione di avvio del procedimento, poiché la partecipazione del destinatario non può incidere sull’an della sanzione.
• Quando l’ordinanza di demolizione contiene l’avviso delle conseguenze dell’inottemperanza, tale avviso concorre a rendere conoscibile al destinatario il procedimento sanzionatorio successivo, fermo restando il carattere vincolato della sanzione.
• La nullità di un’ordinanza di demolizione non può essere dedotta dal destinatario, in via incidentale e tardiva, per ottenere l’annullamento della successiva sanzione pecuniaria: la nullità deve essere fatta valere autonomamente entro il termine decadenziale previsto dall’art. 31, comma 4, c.p.a., salvo il rilievo officioso o la deduzione in via di eccezione nei limiti indicati dalla disciplina processuale.
• La sanzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 deve essere applicata nella misura massima quando l’abuso ricade in un’area soggetta al vincolo idrogeologico rientrante nelle categorie normative richiamate, senza che occorra dimostrare, in aggiunta all’esistenza del vincolo, uno specifico livello di rischio elevato o molto elevato.
• L’ordine di demolizione deve essere rivolto sia al proprietario sia al responsabile dell’abuso, anche se le due qualità appartengono a soggetti diversi. Per le sanzioni conseguenti all’inottemperanza, l’elemento soggettivo consiste nella mancata demolizione dopo la notifica dell’ordine, non nella partecipazione alla realizzazione dell’opera abusiva; il proprietario non è esonerato per la mera indisponibilità materiale dell’immobile.

Come è indicizzato