Tribunale, Ordinanza T-48/23

Mancata adozione della decisione sulla piena applicazione dell’acquis di Schengen in Romania

Si tratta di un’ordinanza del Tribunale, resa nel contesto di un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto da un deputato europeo rumeno contro la mancata adozione, da parte del Consiglio, della decisione relativa alla piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen in Romania. La pronuncia affronta soprattutto il tema dell’atto impugnabile, della natura della mancata unanimità in seno al Consiglio e dei limiti soggettivi e processuali dell’azione diretta.

Fatti e procedimento

Il ricorrente chiedeva l’annullamento della presunta «decisione» del Consiglio dell’8 dicembre 2022 che aveva comportato la mancata adozione del progetto di decisione n. 15218/22 sulla piena applicazione dell’acquis di Schengen in Bulgaria e Romania. In via subordinata, chiedeva un termine per consentire la ripresa del ricorso da parte del Parlamento europeo o di altra istituzione o autorità legittimata.

Il Tribunale ha deciso ai sensi dell’articolo 126 del regolamento di procedura, ritenendo di essere sufficientemente edotto dagli atti per statuire senza proseguire il procedimento e senza notificare il ricorso al Consiglio.

Quadro normativo e contesto Schengen

La pronuncia richiama l’acquis di Schengen, definito dalla decisione 1999/435/CE, e il protocollo n. 19 sull’acquis di Schengen integrato nell’Unione. Per quanto riguarda la Romania, è centrale l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, del protocollo relativo alle condizioni e modalità d’ammissione della Repubblica di Bulgaria e della Romania all’Unione europea.

Secondo tale disposizione, le norme Schengen già individuate si applicano dalla data di adesione, mentre quelle non rientranti nel paragrafo 1 diventano applicabili solo in virtù di una decisione del Consiglio adottata, previa consultazione del Parlamento europeo, all’unanimità dei rappresentanti dei governi degli Stati membri interessati e della Romania. Il testo non prevede alcun termine per l’adozione di tale decisione.

Ragionamento del Tribunale sull’atto impugnabile

Il Tribunale ricorda la nozione autonoma di atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE: occorre guardare alla sostanza dell’atto e alla volontà del suo autore; sono impugnabili i provvedimenti che fissano definitivamente la posizione dell’istituzione e producono effetti giuridici vincolanti.

Applicando questi principi, il Tribunale osserva che:

• il completamento delle procedure di valutazione Schengen e le conclusioni del 2011 costituiscono solo una fase della procedura;
• l’adozione della decisione richiede ancora la consultazione del Parlamento e, soprattutto, l’unanimità in seno al Consiglio;
• nel caso di specie, tale unanimità non è stata raggiunta sull’esame del progetto n. 15218/22.

La mancata adozione del progetto non equivale a un rifiuto definitivo del Consiglio di adottare una futura decisione: il Consiglio può infatti riesaminare la questione o la Presidenza può presentare un nuovo progetto. Poiché l’articolo 4 del protocollo non fissa alcun termine, non si può ritenere che il mancato voto unanime produca, da solo, effetti giuridici vincolanti o determini la chiusura definitiva della procedura.

Irrilevanza dell’articolo 47 della Carta

Il Tribunale esclude che l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali possa alterare il sistema di controllo giurisdizionale previsto dai Trattati o incidere sulle regole di ricevibilità dei ricorsi diretti. Poiché la mancata adozione del progetto non è un atto impugnabile, il diritto a un ricorso effettivo non può essere invocato per superare tale limite processuale.

Domanda subordinata sul “ricorrente privilegiato” e sui termini di ricorso

Il Tribunale respinge anche la seconda domanda. Ricorda che la qualità di ricorrente privilegiato, ai sensi dell’articolo 263, secondo comma, TFUE, spetta soltanto a Stato membro, Parlamento, Consiglio e Commissione; non può dunque essere riconosciuta al ricorrente.

Quanto alla richiesta di concedere un termine per far riprendere il ricorso da un soggetto legittimato, il Tribunale afferma di non avere competenza a modulare i termini di ricorso, che sono di ordine pubblico e non rimessi alla disponibilità delle parti né del giudice.

Decisione e spese

Il ricorso è stato quindi respinto in parte per manifesta irricevibilità e in parte per manifesta incompetenza. Le spese sono state poste a carico del ricorrente, poiché il ricorso è stato definito prima della notifica al Consiglio e prima che quest’ultimo sostenesse spese.

Principio affermato

In assenza di una decisione definitiva e vincolante, la mera mancata adozione di un progetto di decisione del Consiglio dovuta al mancato raggiungimento dell’unanimità non è impugnabile ex articolo 263 TFUE. La procedura può essere riaperta in un momento successivo, sicché non vi è un atto conclusivo suscettibile di annullamento; inoltre, il Tribunale non può attribuire al ricorrente una legittimazione privilegiata né prorogare termini di impugnazione per consentire l’intervento di un soggetto diverso.