Sentenza n. 737/2026 - Genova, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di silos e impianti fissi per lo stoccaggio del cemento sulla banchina Aicardi del bacino di Oneglia, ha contestato l’adeguamento tecnico-funzionale del piano regolatore portuale che consentiva nelle banchine destinate ai traffici marittimi il deposito temporaneo delle merci, ma vietava le strutture fisse. Ha dedotto: la violazione della disciplina regionale e statale sul procedimento di adeguamento tecnico-funzionale, per la mancanza dell’accordo propedeutico tra Regione e Comune e del previo parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici; la violazione della disciplina in materia di VAS e l’illegittimità costituzionale della norma regionale che avrebbe previsto un’esenzione; l’incompetenza e lo sviamento di potere, poiché la modifica avrebbe avviato la trasformazione del bacino di Oneglia da commerciale a turistico, materia spettante al Ministero; il superamento dei limiti propri dell’adeguamento tecnico-funzionale, trattandosi di una modifica sostanziale delle scelte strategiche e della caratterizzazione funzionale del porto, da introdurre mediante variante ordinaria; il difetto di istruttoria, il travisamento dei fatti, il difetto di motivazione, l’illogicità e la violazione della proporzionalità, per non avere le amministrazioni valutato gli effetti dell’eliminazione dei silos sui traffici di rinfuse secche, sull’attività della ricorrente e sull’indotto portuale. Con i motivi aggiunti ha inoltre censurato la delibera regionale di approvazione dell’adeguamento, deducendo l’illegittimità derivata, l’erronea qualificazione come facoltativo del parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici, la mancata elaborazione dell’analisi costi-benefici richiesta dagli uffici regionali e l’erroneità dei presupposti tecnici posti a base dei pareri favorevoli.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile, per difetto di lesività, l’impugnazione del documento unico di programmazione, qualificato come atto programmatorio privo di immediata incidenza sulle posizioni giuridiche degli amministrati. Nel merito ha accolto le censure relative al superamento dei limiti dell’adeguamento tecnico-funzionale e al difetto di istruttoria, ritenendole fondate e assorbenti. L’adeguamento tecnico-funzionale è ammesso soltanto per modifiche non sostanziali, tali da non alterare gli obiettivi, le scelte strategiche e la caratterizzazione funzionale delle aree portuali. Il divieto di strutture fisse, pur lasciando formalmente ferma la destinazione commerciale del bacino di Oneglia, impedisce o comprime fortemente i traffici di rinfuse secche, come quello del cemento, che richiedono silos o strutture equivalenti per lo stoccaggio e la movimentazione. La modifica ha quindi snaturato la funzione commerciale del porto e inciso sulle scelte strategiche del piano, sicché avrebbe dovuto essere adottata mediante il procedimento ordinario di variante. La Regione ha inoltre deciso sulla base di un’istruttoria carente e di un travisamento dei fatti, poiché non è stata predisposta prima dell’approvazione l’analisi costi-benefici richiesta dagli uffici regionali e i pareri favorevoli si sono fondati sull’erroneo presupposto che le attività commerciali potessero proseguire senza strutture fisse. Sono stati pertanto annullati gli atti comunali e regionali di adozione e approvazione dell’adeguamento tecnico-funzionale. Le spese sono state compensate, con rimborso dei contributi unificati alla ricorrente, a carico del Comune e della Regione in solido.

Norme richiamate

• art. 5, comma 5, legge n. 84/1994

  modifiche che non alterano in modo sostanziale la struttura del PRP in termini di obiettivi, scelte strategiche e caratterizzazione funzionale delle aree portuali, relativamente al singolo scalo marittimo

  L’adeguamento tecnico-funzionale è utilizzabile esclusivamente per modifiche non sostanziali, che non stravolgano le scelte fondanti, l’assetto infrastrutturale o le funzioni ammesse dal piano regolatore portuale.

• art. 4, comma 2, L.R. Liguria n. 9/2003

  modifiche che non alterano in modo sostanziale la struttura del PRP in termini di obiettivi, scelte strategiche e caratterizzazione funzionale delle aree portuali, relativamente al singolo scalo marittimo

  La procedura semplificata di adeguamento tecnico-funzionale non può essere impiegata per modificare sostanzialmente la caratterizzazione funzionale delle aree portuali.

• art. 4, comma 1, L.R. Liguria n. 9/2003

  Le modifiche sostanziali al piano regolatore portuale devono essere introdotte mediante il procedimento ordinario di variante.

• art. 3-bis L.R. Liguria n. 9/2003

  Per il porto di rilevanza economica regionale non ricadente nella circoscrizione di un’Autorità di sistema portuale, l’approvazione dell’adeguamento tecnico-funzionale spetta alla Giunta regionale.

• art. 4 legge n. 84/1994

  La riclassificazione funzionale di un bacino portuale da commerciale a turistico richiede un procedimento ministeriale, previo parere regionale.

• art. 170 d.lgs. n. 267/2000

  Il documento unico di programmazione è un atto programmatorio generale che, in assenza di specifiche prescrizioni lesive, non incide immediatamente sulle posizioni giuridiche degli amministrati.

Massime di principio

• L’adeguamento tecnico-funzionale del piano regolatore portuale è utilizzabile soltanto per modifiche non sostanziali, che non alterino gli obiettivi, le scelte strategiche, l’assetto infrastrutturale o la caratterizzazione funzionale delle aree portuali; quando una modifica svuoti o comprima in modo significativo la funzione portuale assegnata a un’area, è necessaria la procedura ordinaria di variante.
• Il divieto di strutture fisse nelle banchine destinate ai traffici marittimi costituisce modifica sostanziale quando renda concretamente impossibile o fortemente limitata la gestione di traffici commerciali, come quelli di rinfuse secche, che richiedono strutture permanenti di stoccaggio.
• La qualificazione formale di una destinazione portuale come commerciale non è sufficiente a escludere la natura sostanziale della modifica: occorre verificare gli effetti concreti della disciplina sulle attività e sui traffici effettivamente compatibili con quella destinazione.
• L’amministrazione regionale non può approvare un adeguamento tecnico-funzionale fondandosi sull’asserzione non verificata che le attività portuali possano proseguire senza le strutture interessate dalla modifica; quando gli uffici richiedano un’analisi costi-benefici, questa deve essere acquisita prima dell’approvazione e deve valutare gli effetti sui traffici, sugli operatori interessati e sull’indotto.
• Un documento unico di programmazione, in quanto atto generale di indirizzo privo di prescrizioni immediatamente lesive, non è autonomamente impugnabile in assenza di una concreta e attuale lesione di una posizione giuridica.

Come è indicizzato