Parere n. 856/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impugnazione della ridefinizione della regressione tariffaria unica

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da laboratori di analisi cliniche e centri diagnostici privati accreditati contro l’Azienda sanitaria locale Napoli 3 Sud. L’impugnazione concerne la deliberazione n. 757 del 27 giugno 2023, con cui l’ASL ha ridefinito la regressione tariffaria unica (RTU) relativa all’anno 2011, successivamente all’annullamento giurisdizionale di precedenti deliberazioni del 2018.

Premesse e motivi del ricorso

Le strutture ricorrenti operano in regime di accreditamento istituzionale ed erogano prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale nella branca di patologia clinica. La deliberazione impugnata è stata pubblicata il 27 giugno 2023 e, secondo quanto dichiarato dai ricorrenti, notificata il 29 giugno 2023; il ricorso straordinario è stato notificato il 26 novembre 2023.

I ricorrenti hanno dedotto tre motivi:

• difetto di motivazione, perché non sarebbero comprensibili le ragioni della quantificazione degli importi riferiti alle singole strutture;
• eccesso di potere per difetto dei presupposti, in quanto l’ASL non avrebbe dimostrato il superamento del tetto di spesa, né lo avrebbe comunicato tempestivamente secondo le clausole contrattuali; sarebbe inoltre violato l’onere probatorio gravante sull’amministrazione;
• lesione dell’affidamento, per il ritardo ritenuto ingiustificato nella rideterminazione degli importi.

Il Ministero della salute, nella relazione trasmessa il 13 marzo 2024, ha chiesto il rigetto del ricorso.

Verifica preliminare della ricevibilità

La Sezione ha rilevato la necessità di verificare la tempestività del ricorso, poiché la deliberazione risulta notificata, secondo la dichiarazione dei ricorrenti, il 29 giugno 2023, mentre il ricorso è stato notificato il 26 novembre 2023. È stato precisato che non trova applicazione la sospensione feriale dei termini.

I ricorrenti devono quindi trasmettere la prova della notificazione della deliberazione. Qualora non forniscano tempestivamente tale prova, il ricorso sarà considerato notificato alla data dichiarata dagli stessi ricorrenti.

Questione di giurisdizione

La Sezione ha ritenuto necessario approfondire preliminarmente anche la giurisdizione. Le Sezioni Unite della Corte di cassazione, con ordinanza n. 32259 del 21 novembre 2023, hanno affermato la giurisdizione ordinaria in una controversia relativa a una deliberazione di definizione della RTU, valorizzando il fatto che le censure riguardavano le modalità e i tempi della regressione tariffaria, non i provvedimenti a monte che avevano stabilito la regressione e i criteri di calcolo.

Secondo le Sezioni Unite, in tale prospettiva l’ASL non agisce nell’esercizio di poteri autoritativi, ma compie atti paritetici incidenti sul corrispettivo spettante alla struttura accreditata, sulla base di meccanismi previsti dal rapporto contrattuale. Anche il richiamo alla violazione dell’affidamento e all’onere della prova è stato considerato indicativo della natura patrimoniale e contrattuale della controversia.

La Sezione osserva tuttavia che tali considerazioni giustificherebbero senz’altro la giurisdizione ordinaria quando siano impugnate soltanto le intimazioni di pagamento a valle della regressione. Diversa può essere la valutazione quando l’impugnazione riguardi direttamente, anche soltanto, la deliberazione di definizione della RTU.

Necessità dell’integrazione istruttoria

La giurisprudenza successiva non è univoca: il parere richiama, in senso favorevole alla giurisdizione amministrativa, Consiglio di Stato, sez. V, 23 giugno 2025, n. 5418, e, in senso favorevole alla giurisdizione ordinaria, T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 2 agosto 2024, n. 4526.

La deliberazione impugnata richiama varie deliberazioni della Giunta regionale, a partire dalla deliberazione n. 2451 del 1° agosto 2003, che avrebbero introdotto e aggiornato il meccanismo della RTU. Tuttavia, non risulta esplicitato quali criteri siano stati utilizzati per determinare il contributo di ciascuna struttura al superamento del tetto di spesa fissato per la singola branca o macroarea.

Per questa ragione la Sezione ha disposto l’acquisizione di ulteriori elementi, necessari a stabilire la natura dell’attività amministrativa svolta e, conseguentemente, la giurisdizione competente. Il Ministero deve chiarire:

• il fondamento giuridico specifico del meccanismo della RTU;
• la fonte dei criteri di riparto tra le singole strutture;
• il rapporto tra tali criteri e la deliberazione di definizione della RTU;
• se la deliberazione impugnata sia meramente attuativa di criteri fissati a monte, se disponga di margini discrezionali nella loro applicazione oppure se stabilisca essa stessa i criteri, eventualmente sulla base dell’attività del tavolo tecnico.

Devono inoltre essere trasmesse la deliberazione della Giunta regionale n. 2451 del 1° agosto 2003 e le deliberazioni regionali che definiscono in generale il meccanismo della RTU applicato nell’anno 2011.

Adempimenti e rinvio

Il Ministero deve provvedere entro novanta giorni dal ricevimento della comunicazione del parere, previa interlocuzione, ove necessario, con la Regione Campania e con l’ASL Napoli 3 Sud. La relazione integrativa deve essere previamente comunicata alle altre parti, cui deve essere assegnato un termine non inferiore a dieci giorni per osservazioni o controdeduzioni.

Entro lo stesso termine i ricorrenti devono trasmettere la prova della notifica del ricorso straordinario. La Sezione ha disposto che il parere sia comunicato anche alla Regione Campania e all’ASL Napoli 3 Sud e ha rinviato la trattazione dell’affare a una successiva adunanza.