Sentenza n. 6440/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società appellante gestiva uno stabilimento balneare su area demaniale marittima e, nel gennaio 2018, aveva presentato un’istanza per ottenere una nuova concessione di durata ventennale, collegata a lavori di ristrutturazione, adeguamento funzionale e sopraelevazione, con un investimento dichiarato di 857.000 euro. Dopo l’avvio del procedimento e la pubblicazione della domanda all’albo pretorio, la società aveva sottoscritto nel 2019 un atto formale di estensione della concessione fino al 31 dicembre 2033, in applicazione della legge di bilancio n. 145/2018. In seguito alle sentenze dell’Adunanza plenaria n. 17 e n. 18 del 2021, la società aveva chiesto al Comune di concludere il procedimento avviato nel 2018. Il Comune, previo preavviso di rigetto, aveva archiviato o respinto l’istanza. La sentenza di primo grado aveva dichiarato improcedibile la domanda contro il silenzio, per intervenuta adozione del provvedimento espresso, e aveva respinto i motivi aggiunti. In appello la società ha dedotto: travisamento dei fatti e difetto dei presupposti, sostenendo che la sottoscrizione dell’atto del 2019 non costituiva rinuncia scritta all’istanza del 2018 e che le due domande non erano incompatibili; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, dell’art. 18 d.P.R. 328/1952, dell’art. 12, comma 1, della direttiva 2006/123/CE e dei principi di partecipazione, contraddittorio, imparzialità e trasparenza, contestando che il provvedimento finale avesse introdotto una ragione di diniego nuova rispetto al preavviso e sostenendo che la pubblicazione all’albo pretorio fosse sufficiente a garantire la pubblicità della procedura. Il Comune ha eccepito anche la carenza di legittimazione, in ragione della scadenza della concessione, e ha sostenuto che la società avesse rinunciato per facta concludentia alla precedente istanza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto non fondata l’eccezione comunale relativa a una presunta rinuncia dell’appellante alla domanda giudiziale, ma ha rilevato la possibile carenza di legittimazione derivante dalla successiva scadenza della concessione. Ha comunque deciso la controversia secondo il criterio della ragione più liquida, ritenendo l’appello infondato nel merito. La sottoscrizione dell’atto del 2019, con cui la società aveva accettato l’estensione della concessione fino al 31 dicembre 2033, il pagamento del canone sulla base di tale atto e l’assenza di riserve o condizioni sono stati interpretati non come una mera rinuncia tacita all’istanza del 2018, istituto difficilmente configurabile, né come decadenza per decorso del tempo, ma come adesione consapevole e formale a un diverso regolamento di interessi, incompatibile sotto il profilo giuridico ed economico con quello oggetto della precedente domanda. L’istanza del 2018 è stata quindi legittimamente archiviata; qualora la società avesse voluto perseguire il diverso progetto concessorio, avrebbe dovuto presentare una nuova domanda, corredata da documentazione aggiornata sugli investimenti e sui tempi di ammortamento. L’appello è stato respinto e le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  La società ha dedotto che il provvedimento finale avesse introdotto ragioni di diniego nuove rispetto al preavviso; la decisione, tuttavia, ha definito la controversia sulla base dell’incompatibilità tra il precedente progetto concessorio e l’adesione formale al diverso titolo del 2019.

• art. 18 d.P.R. 328/1952

  La disposizione è stata richiamata con riguardo alla pubblicazione all’albo pretorio della domanda di concessione demaniale marittima e alla sua idoneità a garantire pubblicità, trasparenza e imparzialità.

• art. 12, comma 1, direttiva 2006/123/CE

  La società ha invocato i principi di trasparenza, imparzialità e par condicio nelle procedure di concessione di beni demaniali; il Consiglio di Stato ha respinto l’appello senza accogliere tale prospettazione, ritenendo dirimente l’intervenuta adesione a un diverso regolamento di interessi.

• art. 1, commi 682 e seguenti, l. 145/2018

  L’atto sottoscritto nel 2019, fondato sulla disciplina legislativa di estensione della durata delle concessioni demaniali marittime, ha costituito una scelta formale e consapevole incompatibile con la precedente istanza di concessione ventennale collegata a specifici investimenti.

Massime di principio

• La sottoscrizione senza riserve di un nuovo atto concessorio, accompagnata dall’accettazione della relativa durata e degli oneri economici, può integrare l’adesione consapevole a un diverso regolamento di interessi incompatibile con una precedente istanza di concessione, anche senza configurare una rinuncia tacita in senso tecnico.
• Quando il privato accetta formalmente un diverso titolo concessorio incompatibile, per durata, condizioni economiche e investimenti, con la precedente domanda, l’amministrazione può archiviare la domanda originaria; l’eventuale perseguimento del precedente assetto richiede la presentazione di una nuova istanza con documentazione aggiornata.
• Il decorso del tempo e l’inerzia dell’amministrazione, di per sé, non determinano la decadenza del privato dall’istanza amministrativa e non possono essere posti automaticamente a suo carico; la definizione della posizione deve invece risultare da una condotta formale e consapevole incompatibile con la domanda originaria.
• La sottoscrizione di un atto amministrativo senza formulare riserve o condizioni assume rilievo ai fini dell’individuazione della volontà del privato e della compatibilità tra il nuovo assetto di interessi accettato e una precedente domanda ancora pendente.

Come è indicizzato