Sentenza n. 284/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente aveva impugnato i pareri regionali favorevoli alla realizzazione di due centri diurni per la riabilitazione psichiatrica in favore di operatori concorrenti e aveva chiesto l’accertamento dell’obbligo della Regione di esaminare la propria istanza, presentata nel 2015 e successivamente integrata nel 2016, nonché la condanna a provvedere. Il TAR aveva ritenuto tardiva e quindi inammissibile l’azione avverso il silenzio, improcedibile la parte relativa a uno dei provvedimenti per rinuncia e infondati i motivi concernenti la saturazione del fabbisogno e il computo di un centro pubblico. In appello, la cooperativa ha dedotto, con un unico motivo, violazione degli artt. 32, 41 e 97 Cost., degli artt. 1, 2 e 3 l. 241/1990, dell’art. 8-ter d.lgs. 502/1992 e della disciplina regionale pugliese, nonché eccesso di potere per erronea applicazione della normativa e degli atti regionali, disparità di trattamento, irragionevolezza, erronea presupposizione, travisamento, difetto di motivazione, carenza di istruttoria, violazione di imparzialità, par condicio e buon andamento e sviamento. In particolare, ha sostenuto che la Regione avrebbe dovuto esaminare preventivamente o comparativamente la propria istanza, avente il medesimo oggetto e riferita al medesimo ambito territoriale, prima di rilasciare il parere favorevole al CUS e prima ancora quello relativo all’altro operatore; ha inoltre contestato che il fabbisogno dovesse comprendere un centro diurno di nuova istituzione a gestione pubblica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato l’esito sostanziale della sentenza del TAR. Ha ritenuto corretta la declaratoria di inammissibilità dell’azione diretta a ottenere la valutazione dell’istanza e la condanna della Regione a provvedere, poiché l’istanza era stata presentata nel 2015, integrata nel 2016 e l’azione avverso il silenzio non era stata proposta entro il termine massimo di un anno dalla scadenza del termine procedimentale, previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a. La mancata attivazione dell’azione contro il silenzio ha inoltre privato la ricorrente della legittimazione e dell’interesse a far valere, a distanza di anni, una pretesa di preminenza rispetto a domande successive e a contestare i pareri favorevoli rilasciati ad altri operatori. Il Collegio ha precisato, tuttavia, che non è condivisibile l’idea secondo cui il venir meno della saturazione del fabbisogno non potrebbe far rivivere l’istanza originaria per un inesistente effetto prenotativo: l’operatore che abbia presentato per primo la domanda non è tenuto a monitorare le successive richieste dei concorrenti. Spetta invece alla Regione esaminare tutte le istanze attive e valutare il fabbisogno sulla base del quadro complessivo, senza poter giustificare l’omessa valutazione con un mero disguido amministrativo o con la priorità temporale di un’altra domanda. Resta comunque possibile per l’interessata ripresentare l’istanza, che dovrà essere esaminata dalla Regione in relazione al fabbisogno effettivo al momento della nuova richiesta. Le spese del grado di appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  l'azione può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento

  L’azione avverso il silenzio deve essere proposta, anche se perdura l’inadempimento, entro il termine massimo di un anno dalla scadenza del termine procedimentale; decorso tale termine, resta salva la riproponibilità dell’istanza ove ne ricorrano i presupposti.

• art. 31 c.p.a.

  Disciplina l’azione avverso il silenzio della pubblica amministrazione, il cui mancato esercizio tempestivo incide sulla legittimazione e sull’interesse a contestare successivamente la preminenza della propria istanza rispetto a domande concorrenti.

• art. 117 c.p.a.

  Prevede il rito per l’azione avverso il silenzio; la mancata proposizione di tale rimedio nel termine previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a. impedisce di far valere tardivamente la posizione derivante dall’inerzia amministrativa.

• art. 7 l.r. Puglia 2 maggio 2017, n. 9

  Costituisce la base regionale per la trasmissione dell’istanza dal Comune alla Regione ai fini dell’espressione del parere regionale sulla verifica di compatibilità.

• art. 8-ter d.lgs. 502/1992

  Richiamato quale disciplina statale concernente l’autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio delle strutture sanitarie.

• artt. 1, 2 e 3 l. 241/1990

  Richiamati in relazione ai principi di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità, trasparenza e all’obbligo di conclusione del procedimento e di motivazione.

Massime di principio

• L’azione avverso il silenzio può essere proposta finché perdura l’inadempimento, ma non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento; decorso tale termine, è salva soltanto la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento, quando ne ricorrano i presupposti.
• La mancata proposizione tempestiva dell’azione avverso il silenzio può comportare il venir meno della legittimazione e dell’interesse a contestare, a distanza di anni, la preminenza della propria istanza rispetto a domande successivamente presentate da operatori concorrenti.
• L’operatore che presenta per primo un’istanza amministrativa non è tenuto a monitorare le successive domande dei concorrenti per conservare la propria posizione; l’amministrazione deve esaminare le istanze attive e non può giustificare l’omessa valutazione con un mero disguido amministrativo o con la sola anteriorità di un’altra domanda.
• La valutazione della saturazione o disponibilità del fabbisogno deve essere effettuata dall’amministrazione considerando tutte le istanze attive e il quadro effettivo esistente al momento della valutazione; la pretesa dell’operatore non determina, tuttavia, un effetto prenotativo automatico sul fabbisogno futuro.
• Quando l’azione avverso il silenzio sia divenuta tardiva, l’interessato può ripresentare l’istanza e l’amministrazione è tenuta a esaminarla sulla base del fabbisogno effettivo esistente al momento della nuova richiesta.

Come è indicizzato