Sentenza n. 2608/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’appellante, destinatario di un avviso di accertamento fondato sull’asserita utilizzazione di fatture per operazioni inesistenti, aveva chiesto all’Agenzia delle Entrate l’ostensione degli atti successivi a una segnalazione riguardanti un altro contribuente: eventuali atti di recupero di maggiori ritenute e interessi e eventuali atti di irrogazione di sanzioni per infedele dichiarazione. L’accesso era stato richiesto per difendersi nel giudizio tributario contro l’avviso di accertamento e, in termini generici, anche nel processo penale. L’amministrazione aveva negato l’accesso per l’assenza di una dimostrazione del nesso di strumentalità necessaria tra i documenti e la situazione giuridica da tutelare, nonché per il carattere esplorativo e diretto a un controllo generalizzato sull’operato della PA. Il TAR aveva respinto il ricorso ritenendo non dimostrata la necessità dei documenti richiesti. In appello sono stati dedotti: l’erronea applicazione dell’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990, il travisamento dei fatti, la violazione dei principi sull’accesso difensivo affermati dall’Adunanza plenaria n. 4/2021 e del diritto di difesa e della parità delle armi; nonché la violazione dell’art. 24, comma 1, lett. b), l. n. 241/1990 e l’erronea valutazione della prospettazione dell’amministrazione. L’appellante ha sostenuto soltanto in appello che gli atti relativi al terzo avrebbero potuto dimostrare l’incoerenza o la contraddittorietà dell’azione accertativa e la violazione dei principi di imparzialità e buon andamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato il rigetto del ricorso di primo grado. Ha ribadito che, quando l’accesso riguarda documenti relativi a un soggetto diverso dal richiedente, l’ostensione è subordinata all’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990 e alla specifica dimostrazione del nesso di strumentalità necessaria tra i documenti e la situazione giuridica da tutelare. L’amministrazione e il giudice dell’accesso non devono valutare anticipatamente l’ammissibilità o la decisività della prova nel giudizio principale, ma devono poter verificare almeno l’astratta pertinenza dei documenti rispetto alle esigenze difensive; resta escluso l’accesso in caso di collegamento assolutamente mancante o di uso pretestuoso. Nel caso concreto, l’istanza riguardava atti successivi all’avviso di accertamento, relativi ai rapporti tra l’Agenzia e un altro contribuente, senza spiegare puntualmente la loro pertinenza rispetto alla contestazione tributaria. Le ulteriori ragioni difensive sono state formulate solo in appello e non potevano colmare l’originaria carenza motivazionale dell’istanza. Il motivo relativo alla cessazione delle esigenze di segretezza è stato dichiarato inammissibile perché né il diniego né la sentenza avevano fondato il rigetto su tale causa di esclusione. La censura sul controllo generalizzato è stata assorbita, poiché l’accesso era comunque precluso per la mancata dimostrazione del nesso di strumentalità. È stata inoltre affermata la possibilità di presentare una nuova istanza, fondata su fatti o prospettazioni diversi e più articolati. L’appellante è stato condannato alle spese, liquidate in complessivi euro 2.500,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici

  L’accesso difensivo richiede la specifica e motivata dimostrazione del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica da tutelare. È sufficiente un vaglio prognostico di astratta pertinenza, senza anticipare la valutazione sulla decisività della prova, ma l’accesso non è consentito in caso di collegamento assolutamente mancante o di esercizio pretestuoso.

• art. 24, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  La censura relativa al venir meno delle esigenze di segretezza è stata dichiarata inammissibile perché il diniego e la sentenza non avevano escluso l’accesso sulla base di tale disposizione.

• art. 116 c.p.a.

  Il giudizio sull’accesso non comporta, di regola, una valutazione anticipata dell’ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nel giudizio principale, salvo l’assoluta mancanza di collegamento con le esigenze difensive.

• art. 24 Cost.

  Il diritto di difesa non esonera il richiedente dall’onere di illustrare specificamente la necessità dei documenti richiesti ai fini della tutela giudiziale.

• art. 111 Cost.

  Il principio di parità delle armi è stato invocato dall’appellante, ma non conduce all’ostensione in assenza del nesso di strumentalità necessario.

• art. 52, comma 1, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito la base per disporre l’oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare la parte interessata.

Massime di principio

• Nell’accesso difensivo a documenti relativi a un soggetto diverso dal richiedente, l’interessato deve indicare e comprovare in modo specifico il nesso di strumentalità necessaria tra i documenti richiesti e la situazione giuridica che intende tutelare; non è sufficiente un generico richiamo a esigenze probatorie o difensive.
• Nel giudizio sull’accesso difensivo, l’amministrazione e il giudice amministrativo devono limitarsi a verificare, in prospettiva prognostica, l’astratta pertinenza della documentazione rispetto alla finalità di tutela dichiarata, senza anticipare il giudizio sull’ammissibilità o sulla decisività della prova nel processo principale, salvo l’assoluta mancanza di collegamento o il carattere pretestuoso dell’istanza.
• La motivazione dell’istanza di accesso deve contenere ab origine la specifica rappresentazione del rapporto tra i documenti richiesti e le esigenze difensive; le ragioni ulteriormente articolate per la prima volta in appello non possono sanare la carenza motivazionale originaria.
• Il diniego di accesso non preclude la presentazione di una nuova istanza fondata su fatti nuovi, anche sopravvenuti, non rappresentati in precedenza, oppure su una diversa e più articolata prospettazione dell’interesse giuridicamente rilevante.
• La possibilità di reiterare l’istanza di accesso non comporta l’automatica illegittimità del diniego originario, che deve essere valutato in relazione agli elementi e alla prospettazione esistenti al momento della sua adozione.

Come è indicizzato