Sentenza n. 12/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nota con cui l’Azienda ULSS, recependo le indicazioni del Nucleo Regionale di Controllo, ha ritenuto che la prestazione 93.71.7, relativa all’inquadramento dei disturbi comunicativi e/o cognitivi, potesse essere registrata e remunerata una sola volta per ciascuna giornata di accesso, nonché la successiva richiesta di restituzione degli importi di 82.377 euro per il 2017 e 109.390,50 euro per il 2018. Ha dedotto: violazione dell’art. 8-octies d.lgs. 502/1992 e della DGR Veneto 2022/2018 per mancato rispetto delle modalità di controllo, omessa partecipazione e mancato contraddittorio; inesistenza di una disposizione normativa, amministrativa, contrattuale o di appropriatezza che vietasse l’erogazione di più prestazioni 93.71.7 nella stessa giornata, nonché applicazione retroattiva di un criterio operativo elaborato soltanto nel 2021; lesione dell’affidamento derivante dagli esiti positivi dei controlli precedenti; illegittimità della richiesta di restituzione in assenza di una specifica disciplina delle conseguenze economiche; carenza di motivazione, difetto di istruttoria e violazione del contraddittorio anche nella quantificazione degli importi. L’Amministrazione ha sostenuto che la società avesse rendicontato in modo non corretto le prestazioni e che il criterio della singola prestazione giornaliera discendesse dai principi di buona fede e correttezza nei rapporti con la struttura accreditata.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha ritenuto fondato il primo motivo, poiché l’Amministrazione ha ammesso di non avere seguito la procedura prevista dalla DGR Veneto 2022/2018 per i controlli esterni: comunicazione delle prestazioni da verificare, presenza della struttura, verbale sottoscritto da entrambe le parti e gestione delle contestazioni mediante trasmissione al Nucleo Regionale di Controllo. Non è stata provata l’asserita rinuncia della ricorrente a partecipare o a sottoscrivere il verbale, essendo tale circostanza riferita soltanto de relato. Il vizio è stato ritenuto rilevante, soprattutto perché la controversia riguardava un criterio interpretativo incerto e avrebbe richiesto un previo contraddittorio. Il TAR ha inoltre accolto nel merito le censure relative alla pretesa duplicazione delle prestazioni. La disciplina regionale indicava il numero massimo di prestazioni erogabili per ciascun pacchetto, ma non imponeva di distribuirle in giornate diverse né stabiliva che più prestazioni effettuate nella stessa giornata dovessero essere considerate unitariamente ai fini economici. Il criterio della singola prestazione giornaliera è stato qualificato come indicazione operativa nuova, introdotta nel 2021, non applicabile alle annualità pregresse 2017 e 2018. L’Amministrazione non ha dimostrato il superamento del massimale né la frammentazione artificiosa di un’unica prestazione: la contestazione non poteva fondarsi soltanto sulla circostanza che prestazioni autonome fossero state eseguite nella medesima giornata. È stato ritenuto irrilevante anche il fatto che esse si fossero svolte nell’arco di circa un’ora, non essendo previsto un limite orario minimo. La concentrazione delle prestazioni è stata ritenuta coerente con la finalità del day service ambulatoriale. Le censure subordinate sui profili economici, motivazionali e istruttori sono state assorbite. Sono state annullate, nei limiti della lesività, le note dell’Azienda ULSS del 30 dicembre 2021 e del 7 marzo 2022 e le pertinenti note del Nucleo Regionale di Controllo. Le spese sono state integralmente compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 8-octies d.lgs. 502/1992

  La regione e le aziende unità sanitarie locali attivano un sistema di monitoraggio e controllo sulla definizione e sul rispetto degli accordi contrattuali [...] nonché sulla qualità della assistenza e sulla appropriatezza delle prestazioni rese.

  La norma costituisce la base del sistema di controllo esterno sull’appropriatezza e sulla qualità delle prestazioni, demandando alle regioni la disciplina delle regole operative e della risoluzione delle contestazioni.

• DGR Veneto 2022/2018, Allegato A, punto 3.1

  I controlli vanno effettuati in presenza di almeno un rappresentante della struttura controllata.

  La disciplina regionale impone il coinvolgimento della struttura controllata e la formalizzazione delle risultanze del controllo mediante verbale.

• DGR Veneto 2022/2018, Allegato A, punto 3.1.1

  Il verbale deve essere redatto in duplice copia e sottoscritto da entrambe le parti.

  La sottoscrizione bilaterale del verbale costituisce una garanzia procedimentale del contraddittorio e della formazione condivisa delle risultanze del controllo.

• DGR Veneto 2022/2018, Allegato A, punto 3.1.2

  Qualora vi siano contestazioni [...] le stesse vanno inviate, per un parere finale, al Nucleo Regionale di Controllo.

  Le contestazioni devono essere trattate secondo il procedimento previsto, sulla base del verbale e dell’istruttoria necessaria; il mancato rispetto di tale procedura vizia il recupero fondato sul controllo.

Massime di principio

• Quando la disciplina regionale dei controlli sanitari prevede la partecipazione della struttura controllata, la presenza di un suo rappresentante, la redazione e sottoscrizione congiunta del verbale e una procedura per la definizione delle contestazioni, l’Amministrazione deve rispettare tali garanzie; il loro mancato rispetto vizia il successivo recupero economico, soprattutto quando la contestazione riguarda un criterio interpretativo incerto.
• Il numero massimo di prestazioni previsto per un pacchetto di day service ambulatoriale non comporta, in assenza di una specifica disposizione, l’obbligo di distribuirle in giornate diverse né impone di considerare come unica prestazione più attività autonome eseguite nella stessa giornata.
• Un criterio operativo nuovo, elaborato dall’Amministrazione o dall’organo di controllo dopo l’erogazione delle prestazioni, non può essere applicato retroattivamente per disconoscere la remunerazione di attività svolte in annualità precedenti, quando tale criterio non era desumibile con chiarezza dalla disciplina vigente.
• Il recupero economico non può fondarsi sulla mera contemporanea esecuzione di più prestazioni: l’Amministrazione deve dimostrare il superamento del massimale autorizzato o la frammentazione artificiosa di un’unica prestazione, non potendo sostituire tale accertamento con un divieto non previsto dalla disciplina applicabile.
• La concentrazione di prestazioni autonome nella stessa giornata è compatibile con la finalità del day service ambulatoriale, volto a ridurre l’ospedalizzazione e a consentire l’erogazione integrata di attività diagnostiche e terapeutiche in un numero limitato di accessi.

Come è indicizzato