Sentenza n. 2890/2026 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata con un ribasso del 57,23%, ha impugnato l’aggiudicazione dell’accordo quadro alla prima classificata, che aveva offerto un ribasso del 70,38%. Ha dedotto, anzitutto, la violazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, sostenendo che la stazione appaltante, dopo avere avviato la verifica di anomalia nei confronti di tutti i concorrenti, avrebbe dovuto concluderla nei confronti di ciascuno, in modo unitario e comparativo. Ha inoltre dedotto violazione della par condicio, disparità di trattamento e illogicità, per avere l’amministrazione svolto una verifica soltanto nei confronti dell’aggiudicataria. Con ulteriori censure ha lamentato il difetto di motivazione circa le proprie giustificazioni e l’apparente motivazione del giudizio positivo sull’offerta aggiudicataria; la violazione degli artt. 17 e 18 del d.lgs. n. 36/2023 per l’intervenuta efficacia dell’aggiudicazione e stipula dell’accordo quadro senza il completamento delle verifiche sulle altre offerte; l’anomalia intrinseca del ribasso del 70%; la mancata evasione di un’istanza di accesso; l’illegittima riammissione dell’aggiudicataria, inizialmente esclusa per avere trasmesso le giustificazioni tramite PEC anziché mediante il portale; l’inidoneità e genericità delle giustificazioni dell’aggiudicataria, con riferimento ai costi, ai prezzi unitari, alle spese generali, all’utile e alla natura fluttuante dell’accordo quadro; nonché il travisamento dei presupposti per l’utilizzo di parametri asseritamente propri di appalti a prestazioni predeterminate. Sono state chieste anche la dichiarazione di inefficacia o il subentro e, in subordine, il risarcimento del danno in forma specifica o per equivalente.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e i motivi aggiunti. Ha ritenuto che l’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 imponga la verifica della congruità, serietà e realizzabilità della migliore offerta anormalmente bassa, senza prescrivere una verifica comparativa o necessariamente collettiva di tutte le offerte. Poiché il criterio era quello del minor prezzo, la migliore offerta coincideva con quella della prima classificata; una volta accertata la sua congruità, la stazione appaltante non aveva l’obbligo di completare la verifica sulle offerte collocate in posizione deteriore. L’arresto dell’istruttoria è stato ritenuto coerente con i principi di economicità e non aggravamento del procedimento e non lesivo della par condicio. Il giudizio positivo sull’offerta aggiudicataria è stato considerato adeguatamente motivato: in caso di esito favorevole della verifica, è sufficiente una motivazione globale e sintetica, anche per relationem, senza l’analitica disamina di ogni voce di costo. La mancata valutazione delle giustificazioni della seconda classificata non costituiva quindi un difetto di motivazione, non sussistendo l’obbligo di concludere la verifica nei suoi confronti. Sono state ritenute regolarmente effettuate le verifiche dei requisiti, anche tramite il FVOE, oltre alla preventiva iscrizione dell’aggiudicataria all’albo fornitori. La contestazione dell’anomalia fondata sul solo ribasso percentuale è stata giudicata generica, perché avrebbe dovuto indicare specifiche voci di costo incongrue o insostenibili. Il TAR ha inoltre escluso che la trasmissione tempestiva delle giustificazioni tramite PEC comportasse l’esclusione: la clausola della lettera d’invito riguardava esclusivamente l’offerta e i documenti a corredo, non le successive giustificazioni sull’anomalia; la sanzione espulsiva non è estensibile oltre il suo tenore tassativo. La riammissione è stata comunque ritenuta coerente con il principio del risultato, essendo certa la tempestiva ricezione tramite un indirizzo PEC ufficiale della stazione appaltante. Le contestazioni tecniche sulle giustificazioni sono state respinte perché generiche e non dimostrative di manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento. Il giudizio di anomalia costituisce esercizio di discrezionalità tecnica e non può essere sostituito dal giudice nel merito. L’istanza di accesso è stata considerata superata per l’avvenuta ostensione della documentazione, utilizzata per proporre i motivi aggiunti. Sono state respinte anche le domande di subentro e di risarcimento. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore della stazione appaltante e della controinteressata costituita, nella misura di euro 3.500,00 per ciascuna, oltre accessori; nulla sulle spese nei confronti del concorrente non costituito.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà e la realizzabilità della migliore offerta che (...) appaia anormalmente bassa

  La verifica di anomalia riguarda la migliore offerta anormalmente bassa e non richiede, ai fini dell’aggiudicazione, una verifica comparativa o necessariamente collettiva di tutte le offerte. Accertata positivamente la congruità della prima classificata, non sussiste l’obbligo di concludere il subprocedimento nei confronti dei concorrenti collocati in posizione deteriore.

• art. 3 l. 241/1990

  Il giudizio positivo di non anomalia può essere motivato in forma globale e sintetica, anche per relationem alle giustificazioni dell’operatore economico, senza una puntuale replica a ogni singola voce di costo, purché siano comprensibili le ragioni della valutazione complessiva.

• artt. 17 e 18 d.lgs. 36/2023

  La dichiarazione di efficacia dell’aggiudicazione e la stipula non sono illegittime per il solo fatto che non sia stata completata la verifica di anomalia delle offerte non risultate aggiudicatarie, quando la migliore offerta sia stata positivamente verificata.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Il principio del risultato consente di valorizzare la tempestiva e sostanziale ricezione delle giustificazioni tramite un indirizzo PEC ufficiale della stazione appaltante, quando la lex specialis commina l’esclusione per il mancato caricamento sul portale soltanto dell’offerta e dei documenti a corredo.

• artt. 122-124 c.p.a.

  Le domande di subentro e di risarcimento conseguenti all’illegittimità dell’aggiudicazione sono respinte quando non viene accertata l’illegittimità degli atti di gara.

Massime di principio

• Ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, la verifica di anomalia deve concentrarsi sulla migliore offerta che appaia anormalmente bassa; se tale offerta è positivamente valutata, la stazione appaltante non è tenuta a completare la verifica delle offerte collocate in posizione deteriore, anche qualora il relativo subprocedimento sia stato inizialmente avviato nei confronti di tutti i concorrenti.
• La mancata conclusione della verifica di anomalia nei confronti dei concorrenti non aggiudicatari, dopo l’accertamento della congruità della migliore offerta, non integra un’indagine a campione né viola la par condicio, ma risponde ai principi di economicità, efficienza e non aggravamento del procedimento.
• Il giudizio positivo di congruità dell’offerta può essere sostenuto da una motivazione globale, sintetica e anche per relationem alle giustificazioni dell’operatore economico; non è necessaria la confutazione analitica di ogni voce di costo, purché emerga la valutazione complessiva di sostenibilità dell’offerta.
• Il sindacato giurisdizionale sulla verifica di anomalia, quale espressione di discrezionalità tecnica, resta circoscritto ai vizi di manifesta illogicità, irragionevolezza o evidente travisamento dei fatti; non può trasformarsi in una nuova valutazione giudiziale della convenienza economica dell’offerta.
• La contestazione dell’anomalia dell’offerta non può fondarsi sul solo dato quantitativo del ribasso, ma deve indicare specifiche voci di costo o concreti elementi dai quali risulti l’insostenibilità dell’offerta; le censure generiche non assolvono l’onere di allegazione e prova.
• Una clausola della lex specialis che commina l’esclusione per il mancato caricamento sul portale dell’offerta e dei documenti a corredo non può essere estesa, in applicazione della tassatività delle cause di esclusione, alla trasmissione delle successive giustificazioni richieste nel subprocedimento di verifica dell’anomalia.

Come è indicizzato