Corte di giustizia, Sentenza C-601/21

Inadempimento della Polonia in materia di appalti per documenti pubblici e sicurezza

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE proposto dalla Commissione contro la Repubblica di Polonia. Oggetto del contendere è la compatibilità con la direttiva 2014/24/UE di una normativa nazionale che escludeva dalle procedure di appalto, affidandone direttamente la produzione a un’impresa pubblica, numerosi documenti ufficiali, bolli e sistemi informatici connessi.

Contesto normativo dell’Unione

La Corte richiama anzitutto l’articolo 1, paragrafi 1 e 3, della direttiva 2014/24, che disciplina gli appalti pubblici sopra soglia e rinvia all’articolo 346 TFUE. Sono poi rilevanti:

• l’articolo 12, paragrafo 1, sugli affidamenti in house;
• l’articolo 15, paragrafi 2 e 3, relativo ai casi di esclusione per difesa e sicurezza;
• l’articolo 42 sulle specifiche tecniche;
• l’articolo 58 sui criteri di selezione;
• l’articolo 63 sul ricorso alle capacità di altri soggetti;
• l’articolo 71 sul subappalto;
• gli articoli 28, 29 e 30, che consentono procedure ristrette, competitive con negoziazione e dialogo competitivo.

Normativa polacca contestata

La legge polacca sugli appalti pubblici, come modificata dalla legge sui documenti pubblici, escludeva dall’applicazione della disciplina sugli appalti gli affidamenti relativi, tra l’altro, a:

• documenti pubblici vergini e loro personalizzazione;
• bolli d’accisa;
• contrassegni di legalizzazione e bollini di controllo;
• schede elettorali e contrassegni olografici per il voto;
• sistemi di microprocessori, sistemi informatici e banche dati necessari all’uso dei documenti pubblici. Tali esclusioni erano collegate all’affidamento diretto alla Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A. (PWPW), impresa interamente controllata dallo Stato.

Argomenti delle parti

La Commissione sosteneva che le esclusioni introdotte dalla Polonia non fossero previste dalla direttiva 2014/24 e non potessero essere giustificate dall’articolo 15 della stessa, poiché lo Stato membro non aveva dimostrato l’impossibilità di proteggere i propri interessi essenziali di sicurezza con misure meno invasive.

La Polonia replicava che la produzione dei documenti in questione era strettamente legata alla sicurezza nazionale, alla prevenzione di falsificazioni, alla continuità dell’approvvigionamento e alla protezione di informazioni classificate. A suo avviso, solo l’affidamento alla PWPW consentiva di garantire un livello adeguato di sicurezza.

Ragionamento della Corte

La Corte ricorda che le deroghe alla direttiva 2014/24 devono essere interpretate restrittivamente e che gli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità nel definire i propri interessi essenziali di sicurezza, ma non di un potere illimitato di sottrarsi alle regole sugli appalti pubblici. Spetta quindi allo Stato dimostrare che l’obiettivo di sicurezza non poteva essere raggiunto nell’ambito di una procedura di gara.

La Corte esclude che lo status di impresa pubblica del soggetto affidatario basti da solo a giustificare l’esenzione dalle regole sugli appalti, salvo che ricorrano i presupposti dell’articolo 12 della direttiva, non dimostrati nel caso di specie.

Quanto alla continuità dell’approvvigionamento e al rischio di fallimento dell’operatore, la Corte osserva che la Polonia non ha provato che una procedura di gara avrebbe reso significativamente più elevato tale rischio. Misure come requisiti di solidità finanziaria, affidamento a più fornitori o adeguate clausole contrattuali avrebbero potuto fronteggiare il problema.

Sulla tutela delle informazioni riservate, la Corte ribadisce che la riservatezza può essere garantita mediante obblighi di segretezza, specifiche tecniche, criteri di selezione stringenti e procedure come la procedura ristretta, la procedura competitiva con negoziazione o il dialogo competitivo. L’eventuale ricorso a sanzioni contrattuali o risarcitorie non è invece sufficiente, da solo, a giustificare un’esenzione generalizzata.

Per i bolli d’accisa, per i contrassegni di legalizzazione, per i bollini di controllo, per le schede elettorali, per i contrassegni olografici e per i sistemi elettronici connessi, la Corte ritiene sproporzionata l’esclusione totale dalla gara, perché la Polonia non ha dimostrato che solo l’affidamento diretto alla PWPW potesse assicurare la sicurezza richiesta.

Diverso è il caso di taluni documenti particolarmente sensibili: documenti personali dei militari, carte d’identità militari, tessere di servizio di specifici corpi di sicurezza e intelligence, nonché documenti analoghi direttamente connessi a funzioni essenziali per la sicurezza nazionale. Per questi documenti la Corte ritiene che esista un nesso diretto e stretto con la sicurezza nazionale e che la Commissione non abbia dimostrato l’insufficienza di misure meno invasive. Su tale parte, dunque, l’esenzione è stata ritenuta giustificata.

Decisione e dispositivo

La Corte dichiara che la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi derivanti dall’articolo 1, paragrafi 1 e 3, e dall’articolo 15, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2014/24, in combinato disposto con l’articolo 346, paragrafo 1, lettera a), TFUE, per aver introdotto esclusioni non previste dalla direttiva con riferimento alla maggior parte dei documenti e dei servizi contestati. Il ricorso è respinto limitatamente all’esclusione riferita ai documenti militari e di servizio strettamente legati alla sicurezza nazionale. Sulle spese, la Polonia è condannata a sopportare due terzi delle spese della Commissione, che a sua volta sopporta un terzo delle proprie spese.