Corte di giustizia, Sentenza C-803/21

Revoca dell’autorizzazione di Versobank AS e competenza della BCE

La pronuncia riguarda un ricorso per cassazione proposto da Versobank AS contro la sentenza del Tribunale che aveva confermato la revoca della sua autorizzazione bancaria disposta dalla BCE. La controversia si colloca nel quadro del Meccanismo di vigilanza unico e tocca, in particolare, i rapporti tra BCE e autorità nazionali, nonché i profili procedurali della revoca e del successivo riesame interno.

Fatti e procedimento amministrativo

Versobank, credit institution estone classificata come ente meno significativo, era sottoposta alla vigilanza prudenziale dell’autorità estone FSA, che aveva rilevato ripetute violazioni in materia di AML/CFT e carenze di governance interna. Dopo vari controlli e diffide, la FSA aveva adottato un precept correttivo, poi aveva formulato una dichiarazione di failing or likely to fail e, in qualità di autorità di risoluzione nazionale, aveva escluso che la risoluzione fosse nell’interesse pubblico.

Successivamente la FSA aveva trasmesso alla BCE una proposta di revoca dell’autorizzazione ai sensi dell’articolo 80 del regolamento (UE) n. 468/2014. La BCE adottava il 26 marzo 2018 una prima decisione di revoca, poi sostituita, a seguito del riesame interno richiesto dal principale azionista Ukrselhosprom PCF LLC, dalla decisione del 17 luglio 2018. Quest’ultima confermava la revoca per più ragioni, tra cui:

• insufficienza delle disposizioni di governance richieste dall’autorità nazionale;
• inefficacia del regime AML/CFT;
• mancata esecuzione del precept;
• informazioni fuorvianti e attività in Lituania/Lettonia svolta in violazione della procedura di notifica transfrontaliera.

Giudizio di primo grado

Dinanzi al Tribunale erano stati impugnati sia la prima sia la seconda decisione BCE, oltre alla decisione sulle spese del riesame. Il Tribunale aveva ritenuto che, poiché la seconda decisione aveva sostituito integralmente la prima, non vi fosse più luogo a statuire sulla prima. Quanto alla seconda, aveva respinto l’azione nel merito, escludendo vizi di competenza, di proporzionalità e di procedura.

Questioni sottoposte alla Corte di giustizia

In appello Versobank deduceva sei motivi principali, tra cui:

• l’erronea declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse rispetto alla prima decisione;
• vari vizi procedurali nella procedura di riesame e nella adozione della seconda decisione;
• l’inesistenza di competenza della BCE a revocare l’autorizzazione per violazioni AML/CFT;
• l’erroneità della valutazione relativa alla presunta violazione della normativa lettone per l’operatività di una succursale non notificata;
• l’asserita erroneità del riferimento al quadro della risoluzione bancaria;
• ulteriori errori processuali del Tribunale nella gestione delle prove e della rappresentanza.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama innanzitutto la direttiva 2013/36/UE, in particolare:

• l’articolo 18, che elenca le ipotesi di revoca dell’autorizzazione;
• l’articolo 67, che include tra le infrazioni rilevanti i gravi illeciti in materia AML/CFT;
• l’articolo 74, sul governo societario interno;
• gli articoli 35 e 36, sulla libertà di stabilimento e sulla procedura di notifica per l’apertura di succursali.

Richiama poi il regolamento (UE) n. 1024/2013, soprattutto:

• articolo 4, paragrafo 1, lettera a), che attribuisce alla BCE la competenza esclusiva a rilasciare e revocare le autorizzazioni;
• articolo 4, paragrafo 3, sull’applicazione del diritto dell’Unione e del diritto nazionale di recepimento;
• articolo 6, sulla cooperazione nel SSM;
• articolo 14, paragrafi 5 e 6, sulla revoca dell’autorizzazione e sulla consultazione delle autorità nazionali;
• articolo 24, sul Administrative Board of Review.

Sono inoltre citati il regolamento (UE) n. 468/2014, in particolare gli articoli 80 e 83, e il regolamento (UE) n. 806/2014, per il contesto della risoluzione.

Ragionamento della Corte sulla competenza della BCE

La Corte conferma che la BCE dispone della competenza esclusiva a revocare l’autorizzazione di tutti gli enti creditizi stabiliti negli Stati membri partecipanti, compresi quelli meno significativi. Le autorità nazionali restano competenti a svolgere funzioni di vigilanza e, soprattutto, a proporre la revoca, ma non a decidere in via finale.

La Corte chiarisce che il riferimento dell’articolo 18 della direttiva 2013/36 alla competenza delle autorità nazionali va letto, nel quadro del regolamento n. 1024/2013, come riferimento al potere di proposta. Il sistema SSM attribuisce infatti alla BCE la decisione finale, previo coinvolgimento delle autorità nazionali.

Quanto al profilo AML/CFT, la Corte afferma che il fatto che la normativa antiriciclaggio resti di attuazione e applicazione nazionale non impedisce alla BCE di fondare la revoca su quelle violazioni, perché l’articolo 18 della direttiva 2013/36 richiama espressamente le ipotesi dell’articolo 67, incluse le gravi violazioni AML/CFT. Ne consegue che la BCE può valutare se i fatti accertati dall’autorità nazionale integrino uno dei motivi legittimanti la revoca.

Trattamento dei motivi procedurali

La Corte respinge quasi tutte le censure procedurali. In sintesi osserva che:

• la mancata notifica della seconda decisione non ha impedito alla ricorrente di conoscerla tempestivamente e di impugnarla;
• la violazione delle garanzie procedurali dedotte nella procedura di riesame non conduce all’annullamento se non è dimostrato che, in assenza dell’irregolarità, la decisione avrebbe potuto avere un contenuto diverso;
• la ricorrente non era legittimata a far valere vizi relativi alla procedura di riesame promossa dal suo azionista principale, perché l’irregolarità non la riguardava direttamente;
• diversi argomenti erano troppo generici o non indicavano con precisione le parti della sentenza contestate, e quindi erano inammissibili;
• le doglianze sulla violazione del diritto di essere sentito e della motivazione non erano sufficientemente specifiche.

Succursale in Lettonia e violazione della procedura di notifica

La Corte conferma la valutazione del Tribunale secondo cui l’operatività in Lettonia, in violazione della procedura di notifica prevista dalla direttiva 2013/36, poteva costituire un elemento rilevante ai fini della revoca. Anche se vi era stato un accordo processuale in sede nazionale, esso non poteva legalizzare ex post una condotta illecita già consumata, ma solo prevenire ulteriori misure punitive future.

La Corte respinge anche la censura relativa ai dati economici utilizzati dal Tribunale, rilevando che la ricorrente aveva avuto la possibilità di contestarli in primo grado e che, in ogni caso, non aveva fornito elementi idonei a smentirli. Il riferimento al fatto che una quota significativa dei ricavi provenisse da clienti in Lettonia serviva a dimostrare che l’attività locale non era una mera presenza di supporto.

Self-liquidation e disciplina della risoluzione

Quanto al diniego di consentire la self-liquidation, la Corte ritiene che il Tribunale non abbia errato nel richiamare il diritto estone, che richiedeva una domanda di liquidazione volontaria rivolta all’autorità competente. Non è decisivo che il regolamento SRM o la direttiva 2014/59 non impongano, in quanto tali, un’autorizzazione alla self-liquidation: il punto centrale è che il diritto nazionale prevedeva una procedura autorizzatoria specifica.

Esito sul primo motivo e sul secondo motivo, parte seconda

La Corte ritiene che, poiché la seconda decisione BCE era identica nella sostanza alla prima e il ricorrente aveva già contestato in appello tutti i profili dedotti in primo grado, l’eventuale accoglimento delle censure sulla prima decisione non avrebbe procurato alcun vantaggio concreto. Per questo motivo non vi era più bisogno di statuire sulla prima decisione, sostituita dalla seconda.

Dispositivo e principi affermati

La Corte respinge integralmente l’appello. Condanna Versobank AS alle spese nei confronti della BCE e pone le spese della Commissione a carico di quest’ultima.

Il principio centrale desumibile dalla pronuncia è che, nel quadro del SSM, la BCE ha competenza esclusiva a revocare l’autorizzazione bancaria anche quando il motivo della revoca attiene a violazioni AML/CFT o ad altre ipotesi previste dalla direttiva 2013/36, mentre il ruolo delle autorità nazionali resta quello di vigilanza, proposta e cooperazione. Inoltre, i vizi procedurali invocati contro una decisione sostitutiva non conducono all’annullamento se non è dimostrato che avrebbero potuto determinare un contenuto diverso dell’atto impugnato.