Sentenza n. 13257/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti ministeriali, l’Accordo Stato-Regioni, la circolare ministeriale e il provvedimento regionale attuativo del meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018. Ha dedotto l’illegittimità del sistema per l’omessa, da parte della Regione, attivazione tempestiva di procedure di rinegoziazione e contenimento della spesa; la retroattività della fissazione dei tetti regionali, intervenuta nel 2019 per annualità pregresse; la lesione del legittimo affidamento, della libertà d’impresa e dei principi eurounitari e di evidenza pubblica; l’illegittimità costituzionale dell’art. 9-ter del d.l. 78/2015; la violazione dei termini normativi per la fissazione dei tetti, la certificazione dello sforamento e l’adozione delle linee guida. Ha inoltre contestato il calcolo della quota di ripiano, sostenendo che fosse stato considerato il fatturato al lordo dell’IVA e senza distinguere i ricavi relativi ai dispositivi medici da quelli relativi ai servizi accessori, quali assistenza tecnica e noleggio di macchinari. È stata altresì chiesta la sospensione o il rinvio della trattazione in attesa degli appelli pendenti su precedenti pronunce in materia.

La decisione

Il Collegio ha respinto l’istanza di rinvio, ritenendo che la mera pendenza di giudizi d’appello non integri una situazione eccezionale idonea a giustificare il differimento ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. Nel merito, ha rigettato le censure rivolte contro i decreti ministeriali, l’Accordo Stato-Regioni e gli altri atti presupposti. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo di payback, in quanto ragionevole e proporzionato, sufficientemente determinato dalla legge e non lesivo dei principi di irretroattività, affidamento, libertà d’impresa e tutela europea. Il sistema era conoscibile dalle imprese già dal 2015, prima delle gare, quanto all’esistenza del tetto di spesa, alle percentuali di ripiano e al criterio di proporzionalità fondato sul fatturato. Il payback opera inoltre esternamente ai contratti di gara e non ne altera né l’oggetto né il prezzo, incidendo sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore. Il TAR ha ritenuto corretto il computo del fatturato al lordo dell’IVA, in quanto previsto dall’art. 9-ter, comma 8, del d.l. 78/2015 e coerente con il costo effettivamente sostenuto dal Servizio sanitario nazionale. Ha escluso anche la contestazione relativa ai servizi accessori, rilevando che il payback riguarda il fatturato relativo ai dispositivi medici e che l’eventuale inclusione dei servizi nella voce contabile dei dispositivi non è imputabile al Ministero, dovendo le imprese distinguere correttamente le diverse prestazioni. Quanto agli atti regionali di individuazione delle imprese e di quantificazione delle somme, il Collegio ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: tali atti svolgono una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata, senza esercizio di potere autoritativo, instaurando un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale. La controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Il comma 9 prevede che le aziende fornitrici concorrano al ripiano in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale o provinciale.

  La disposizione fonda il meccanismo di payback, individuando soggetti obbligati, percentuali di partecipazione e criterio di calcolo della quota individuale.

• art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015

  Il superamento del tetto di spesa è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA.

  Il fatturato rilevante ai fini del payback deve essere calcolato includendo l’IVA.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  Le regioni e le province autonome definiscono l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile.

  La norma attribuisce alle regioni attività attuative, tecnico-contabili e vincolate, senza conferire loro il potere di determinare il tetto, certificare lo sforamento o quantificare autonomamente lo scostamento.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici nell’ambito della razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l’art. 9-ter, comma 8, prevedendo il rilevamento del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell’IVA e disciplinando i termini della certificazione.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza.

  La pendenza di giudizi d’appello su controversie analoghe non costituisce, di per sé, una situazione eccezionale idonea a giustificare il rinvio.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, la controversia può essere riassunta davanti al giudice munito di giurisdizione entro il termine perentorio indicato dal giudice amministrativo.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  La riduzione al 48 per cento della quota di ripiano è stata estesa dalla Corte costituzionale anche alle aziende che non abbiano rinunciato al contenzioso.

  La disciplina della riduzione della quota di payback è stata ritenuta applicabile a tutte le aziende fornitrici per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024.

• art. 74 c.p.a.

  Consente al giudice di richiamare precedenti conformi mediante motivazione semplificata.

• art. 133 c.p.a.

  Il riparto di giurisdizione è stato valutato escludendo una fattispecie di giurisdizione esclusiva e applicando il criterio del petitum sostanziale.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola, di per sé, i principi di irretroattività, legittimo affidamento e libertà d’impresa, poiché l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di concorso al ripiano era conoscibile dalle imprese già dal 2015, prima della partecipazione alle gare, anche se la concreta incidenza economica individuale è stata determinata successivamente.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente alle procedure di gara e ai singoli contratti di fornitura: non modifica retroattivamente né il prezzo contrattuale né l’oggetto della prestazione, ma incide sulla situazione patrimoniale complessiva dell’impresa mediante un obbligo legale di contribuzione alla spesa sanitaria.
• Le attività regionali di verifica contabile, individuazione delle aziende soggette al ripiano e calcolo della quota individuale, quando sono integralmente predeterminate dalla legge e dagli atti statali, costituiscono attività vincolate e meramente ricognitive, prive di esercizio di potere autoritativo.
• La controversia relativa al corretto calcolo della somma dovuta a titolo di payback, quando l’importo deriva dall’applicazione matematica di percentuali legali al fatturato accertato, riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Ai fini del payback, il fatturato dei dispositivi medici deve essere calcolato al lordo dell’IVA. I ricavi relativi a servizi accessori, quali assistenza tecnica o noleggio, non rientrano nella nozione di fatturato dei dispositivi medici, purché siano correttamente distinti e contabilizzati.

Come è indicizzato