Sentenza n. 14373/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti ministeriali, l'accordo in Conferenza Stato-Regioni, le circolari e gli atti regionali concernenti il ripiano del superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, nonché, con motivi aggiunti, il provvedimento regionale di ricalcolo degli importi. Ha dedotto l'illegittimità costituzionale della disciplina del payback per violazione degli artt. 3, 23, 41, 53, 97 e 117 Cost. e dell'art. 1 del Primo Protocollo CEDU; l'incompatibilità con il diritto dell'Unione europea; la violazione del legittimo affidamento, della buona fede e delle regole sull'evidenza pubblica, assumendo che la fissazione retroattiva dei tetti regionali e la richiesta di ripiano avrebbero alterato l'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura; nonché violazione delle norme sui termini, difetto di istruttoria, irragionevolezza e carenza di motivazione. Ha chiesto anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e la rimessione alla Corte costituzionale. Il TAR ha rilevato d'ufficio il possibile difetto di giurisdizione sugli atti regionali applicativi.

La decisione

Il TAR ha rigettato la domanda di annullamento degli atti statali generali e presupposti. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, secondo cui il meccanismo del payback per il quadriennio 2015-2018 costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, fondato su una sufficiente base legislativa, non lesivo della riserva di legge, dell'irretroattività, del legittimo affidamento o dei principi eurounitari. Il sistema era conoscibile sin dal 2015: erano previste sia le percentuali di ripiano a carico delle imprese sia il criterio di partecipazione proporzionale al fatturato; la successiva fissazione del tetto regionale al 4,4% non ha introdotto un obbligo nuovo e le imprese avrebbero dovuto considerare il tetto nazionale come parametro prevedibile. Il payback non incide retroattivamente sulle gare o sui prezzi contrattuali, ma opera ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori; inoltre non è stata dimostrata una riduzione eccessiva dei margini di utile. Il TAR ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sugli atti regionali di individuazione delle imprese e quantificazione delle quote, compreso il successivo ricalcolo. Tali atti svolgono una funzione meramente tecnico-contabile, vincolata e ricognitiva: le Regioni verificano i dati contabili, individuano le imprese, applicano percentuali già fissate dalla legge e impongono il pagamento di una somma determinata secondo criteri matematici. Non vi è esercizio di potere autoritativo, ma un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo al corretto calcolo dell'importo. La controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le istanze di rinvio alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia sono state respinte. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici, le percentuali di ripiano a carico delle imprese e il criterio proporzionale basato sul fatturato; per gli anni 2015-2018 il comma 9-bis attribuisce alle Regioni compiti applicativi e contabili.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, originariamente, poneva il superamento a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato, dal 2014, il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici, assunto dal TAR come parametro già conoscibile dalle imprese.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato il comma 8 dell'art. 9-ter, prevedendo la rilevazione del superamento sulla base del fatturato al lordo dell'IVA e la certificazione mediante decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, disciplinando la procedura per l'individuazione regionale delle aziende soggette al ripiano per gli anni 2015-2018.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  48 per cento della quota di ripiano determinata

  Ha previsto la riduzione della somma dovuta dalle aziende; la Corte costituzionale, con sentenza n. 139 del 2024, ha esteso la riduzione anche alle imprese che non avevano rinunciato al contenzioso, con caducazione delle procedure e dei termini originari.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della disciplina nella parte in cui non estendeva a tutte le aziende la riduzione al 48 per cento della quota di ripiano.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo del payback per il periodo 2015-2018, qualificandolo come contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, sufficientemente determinato dalla legge e non lesivo dell'affidamento o del divieto di retroattività.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione della causa davanti al giudice ordinario quando il giudice amministrativo dichiara il difetto di giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR rileva che la controversia non rientra in una materia di giurisdizione esclusiva e deve essere risolta secondo il criterio del petitum sostanziale.

• art. 267 TFUE

  La richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è stata respinta, in quanto le censure eurounitarie sono state ritenute infondate alla luce della disciplina e della giurisprudenza costituzionale richiamata.

Massime di principio

• Quando un'amministrazione regionale applica un meccanismo legislativamente predeterminato di ripiano della spesa sanitaria, limitandosi a verificare dati contabili, individuare i soggetti obbligati e applicare percentuali matematiche già fissate dalla legge, l'attività è vincolata e non costituisce esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie relative al corretto calcolo della quota di payback sui dispositivi medici, quando riguardano il rapporto obbligatorio patrimoniale tra impresa fornitrice e Regione e non contestano l'esercizio di un potere discrezionale, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La disciplina del payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 richiamata dal giudice amministrativo, i principi di ragionevolezza, proporzionalità, riserva di legge, irretroattività e tutela dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile nei suoi tratti essenziali sin dall'entrata in vigore della normativa.
• La successiva fissazione del tetto regionale di spesa non rende retroattivo il meccanismo di payback quando l'obbligo di ripiano e il criterio di calcolo erano già previsti dalla legge e il tetto regionale viene fissato nella stessa misura del tetto nazionale già conoscibile dagli operatori.
• Il payback opera sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica retroattivamente né l'oggetto della fornitura né il prezzo dei contratti aggiudicati; pertanto, in assenza di prova di un'incidenza eccessiva sui margini di utile, non altera le procedure di gara né viola i principi dell'evidenza pubblica.

Come è indicizzato