Sentenza n. 285/2026 - Potenza, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, operante nel settore dei medicinali biosimilari, aveva impugnato la nota con cui S.C.R. Piemonte aveva comunicato l’estensione alla Regione Basilicata dei massimali del Settimo Appalto Specifico, stipulato nell’ambito di un accordo quadro e originariamente destinato alle Aziende sanitarie delle Regioni Piemonte, Valle d’Aosta e Molise. L’impugnazione è stata estesa, con motivi aggiunti, agli atti regionali e delle aziende sanitarie lucane con cui era stata disposta o recepita l’adesione e richiesto alla ricorrente l’allineamento dei prezzi della distinta gara lucana a quelli della procedura piemontese. La censura centrale era costituita dalla violazione della disciplina euro-unitaria sugli accordi quadro e dei principi di concorrenza, trasparenza, imparzialità, non discriminazione, proporzionalità, buona fede e tutela dell’affidamento. Secondo la ricorrente, la Regione Basilicata non era stata identificata negli atti di gara né nell’accordo quadro o nell’appalto specifico come amministrazione beneficiaria; l’estensione postuma, anche se contenuta nel limite quantitativo del quinto d’obbligo, avrebbe modificato sostanzialmente l’oggetto soggettivo e territoriale dell’affidamento, incidendo sui costi logistici, sulla convenienza dell’offerta e sull’assetto concorrenziale della gara. In via preliminare, il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia riguardasse atti autoritativi incidenti sulla fase genetica dell’affidamento, e l’eccezione di inammissibilità per mancata impugnazione di uno specifico atto regionale, ritenendo sufficiente l’individuazione dell’atto mediante il suo contenuto sostanziale. È stata altresì respinta l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, poiché due dei tre lotti rilevanti erano andati deserti e gli atti impugnati continuavano a produrre effetti, anche per effetto della proroga tecnica.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti. Ha ritenuto illegittima l’adesione postuma della Regione Basilicata al Settimo Appalto Specifico, poiché né l’accordo quadro né l’appalto specifico contenevano una clausola espressa idonea a prevedere e rendere conoscibile agli operatori la possibile adesione della Regione Basilicata. L’art. 2, comma 3, dell’accordo quadro prevedeva l’obbligo del fornitore nei confronti delle Aziende sanitarie della Regione Piemonte e di eventuali ulteriori Regioni da specificare nei successivi appalti specifici; tuttavia, il Settimo Appalto Specifico aveva individuato soltanto le Aziende sanitarie delle Regioni Piemonte, Valle d’Aosta e Molise. La Basilicata era quindi estranea, sin dall’origine, al perimetro soggettivo delle amministrazioni beneficiarie. Il giudice ha ritenuto che l’ampliamento postumo non fosse una mera modifica quantitativa contenuta nel quinto d’obbligo, ma incidesse sostanzialmente sull’assetto dell’affidamento, perché l’ubicazione territoriale degli enti destinatari condiziona i costi di distribuzione, la convenienza economica dell’offerta e l’interesse degli operatori alla partecipazione. L’estensione a un’amministrazione non previamente identificata avrebbe inoltre alterato il confronto concorrenziale, consentendo un affidamento successivo senza una nuova gara e senza che gli operatori avessero potuto formulare l’offerta considerando tale possibile prestazione. Il TAR ha richiamato il considerando 60 e l’art. 32, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE, nonché la sentenza della Corte di giustizia UE C-216/17, secondo cui l’amministrazione aggiudicatrice deve essere identificata nei documenti di gara sin dalla conclusione dell’accordo quadro, anche mediante una clausola di estensione sufficientemente chiara e pubblica. Sono stati pertanto annullati gli atti impugnati nei sensi esposti. Le spese sono state compensate per la complessità e novità delle questioni, con riconoscimento alla ricorrente del rimborso del contributo unificato a carico della Regione Basilicata.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a.

  La giurisdizione amministrativa sussiste quando la controversia riguarda atti autoritativi incidenti sulla fase genetica dell’affidamento pubblico e sulla individuazione dei profili soggettivi e oggettivi della commessa, anche se gli atti sono formalmente collegati all’esecuzione di un accordo quadro.

• art. 59 d.lgs. 36/2023

  L’accordo quadro costituisce il titolo per successivi affidamenti, anche diretti, senza ulteriore confronto competitivo; proprio per questo, l’individuazione delle amministrazioni beneficiarie deve essere conforme agli atti di gara e ai principi di concorrenza e trasparenza.

• art. 32, paragrafo 2, direttiva 2014/24/UE

  Gli accordi quadro possono essere utilizzati soltanto tra le amministrazioni aggiudicatrici identificate negli atti di gara e gli operatori economici parti dell’accordo; un’amministrazione non previamente identificata non può aderire successivamente all’accordo.

• considerando 60 direttiva 2014/24/UE

  Gli accordi quadro non dovrebbero essere utilizzati dalle amministrazioni aggiudicatrici che non vi sono identificate.

  Le amministrazioni beneficiarie devono essere chiaramente individuate sin dall’inizio, mediante denominazione o riferimento a una categoria chiaramente delimitata, così da garantire certezza del diritto e trasparenza.

• art. 2, comma 3, dell’accordo quadro

  Il Fornitore si obbliga irrevocabilmente nei confronti delle Aziende del Servizio Sanitario delle Regioni Piemonte e di eventuali ulteriori Regioni che saranno specificate nei successivi appalti specifici.

  La clausola non consentiva l’adesione indiscriminata di amministrazioni non indicate nel successivo appalto specifico; la Regione Basilicata, non essendo stata specificata, era estranea al perimetro soggettivo dell’affidamento.

Massime di principio

• Un’amministrazione aggiudicatrice può aderire a un accordo quadro o a un successivo appalto specifico soltanto se è stata previamente identificata negli atti di gara, nell’accordo quadro o in una clausola di estensione sufficientemente chiara, pubblica e idonea a rendere conoscibile tale possibilità agli operatori economici.
• L’estensione di un accordo quadro a un’amministrazione territorialmente diversa da quelle originariamente indicate non costituisce una mera variazione quantitativa quando l’ubicazione degli enti beneficiari incide sui costi logistici, sulla convenienza dell’offerta e sull’interesse degli operatori a partecipare alla gara.
• Il limite quantitativo del quinto d’obbligo non legittima, da solo, l’estensione soggettiva dell’affidamento a enti non identificati negli atti di gara: la modifica del perimetro delle amministrazioni beneficiarie deve essere previamente prevista e compatibile con la disciplina dell’accordo quadro e con i principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento.
• Poiché gli accordi quadro consentono successivi affidamenti senza un ulteriore confronto competitivo, l’individuazione delle amministrazioni beneficiarie deve essere certa e trasparente sin dall’origine; l’adesione postuma di un ente non previsto altera il confronto concorrenziale e incide sull’affidamento degli operatori nella lex specialis.
• La controversia sulla legittimità di atti autoritativi che ampliano postumamente il perimetro soggettivo di un accordo quadro appartiene alla giurisdizione amministrativa, anche quando gli atti siano collegati alla fase esecutiva del rapporto, se essi incidono sulla fase genetica dell’affidamento e sulle regole pubblicistiche della procedura.

Come è indicizzato