Sentenza n. 6731/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il decreto di esproprio e gli atti presupposti, chiedendone la riforma e domandando altresì il risarcimento dei danni. Ha dedotto: l’originaria carenza dell’interesse pubblico e del requisito dell’urgenza, valorizzando la mancata realizzazione dell’opera, il successivo definanziamento e il decorso del termine quinquennale; l’inesistenza o nullità della notificazione del decreto di esproprio, eseguita presso una precedente residenza e mediante consegna al portiere, nonché l’omesso invio della comunicazione di avvenuto deposito; la violazione del termine minimo di sette giorni tra notificazione del decreto e immissione in possesso; l’omessa considerazione, nel procedimento ablatorio, della SCIA presentata per la demolizione e ricostruzione dei manufatti, con conseguente vanificazione del progetto edilizio; il difetto di motivazione, di istruttoria, la contraddittorietà, l’illogicità, l’ingiustizia manifesta e lo sviamento. Ha inoltre censurato il rigetto della domanda risarcitoria, prospettando la responsabilità aquiliana dell’amministrazione e, in subordine, l’ingiustificato arricchimento, chiedendo anche una CTU per la quantificazione dei danni. Il Comune ha eccepito, tra l’altro, la genericità e la riproposizione dei motivi di primo grado, nonché profili di inammissibilità delle domande risarcitorie.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello. In via preliminare ha dichiarato inammissibile la perizia prodotta per la prima volta in appello, in violazione del divieto di nuovi mezzi di prova di cui all’art. 104, comma 2, c.p.a. Ha ritenuto infondato il motivo concernente la perdita di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e l’assenza di urgenza: il decreto di esproprio era stato emanato entro il termine quinquennale previsto dall’art. 13, comma 4, d.P.R. 327/2001 e l’immissione in possesso era intervenuta nell’esecuzione del decreto; le disposizioni sull’occupazione d’urgenza erano quindi inconferenti. Il successivo definanziamento o la revoca dei finanziamenti non incidevano sulla legittimità originaria del decreto, restando eventualmente distinta la questione della retrocessione. Quanto alla notificazione, il Collegio ha escluso l’inesistenza o la nullità, rilevando che la consegna al portiere non richiede necessariamente la ricevuta di ritorno e che, comunque, l’appellante aveva ricevuto il decreto, avendone prodotto copia e busta di spedizione. Ha inoltre ribadito che il decreto di esproprio è atto non recettizio: la notificazione serve principalmente a far decorrere i termini per l’opposizione alla stima e per l’impugnazione, mentre l’effetto traslativo si produce con la pronuncia del decreto, subordinatamente alla sua notificazione ed esecuzione nei termini previsti dalla legge. È stato respinto anche il motivo sul termine di sette giorni: la sua violazione può incidere sull’illiceità dell’immissione in possesso o sulla fase esecutiva, ma non determina l’illegittimità del decreto di esproprio; inoltre la legge ammette anche la notificazione contestuale all’esecuzione. Il motivo relativo alla SCIA è stato ritenuto infondato perché la SCIA del 2017 era già decaduta prima dell’esproprio: la proroga era stata richiesta oltre il termine triennale di efficacia e i lavori non erano mai iniziati. Di conseguenza, l’esproprio non aveva illegittimamente vanificato un titolo edilizio ancora efficace. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza dei presupposti, essendo legittimo il procedimento ablatorio. La questione dell’eventuale erronea quantificazione dell’indennità espropriativa è stata ritenuta estranea alla giurisdizione amministrativa. L’azione di ingiustificato arricchimento è stata comunque esclusa sia per il suo carattere residuale e sussidiario rispetto alle azioni tipiche esercitate, sia per la mancata prova dell’arricchimento dell’amministrazione, del depauperamento della proprietaria e dell’assenza di giusta causa. È stata respinta anche la richiesta di CTU, non essendo configurabili i presupposti della responsabilità risarcitoria. La sentenza di primo grado è stata quindi confermata; l’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 13 d.P.R. 327/2001

  Il termine per l’emanazione del decreto di esproprio può essere fissato nel provvedimento che dichiara la pubblica utilità; in mancanza, opera il termine sussidiario di cinque anni previsto dal comma 4.

• art. 23 d.P.R. 327/2001

  Il decreto di esproprio deve essere emanato entro il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità. La notificazione ha funzione di conoscibilità e di decorrenza dei termini di impugnazione e opposizione alla stima; la violazione del termine di sette giorni tra notifica ed esecuzione incide sulla fase esecutiva, ma non invalida il decreto.

• art. 24 d.P.R. 327/2001

  L’esecuzione del decreto di esproprio avviene mediante il verbale di immissione in possesso entro il termine perentorio di due anni.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  È stata dichiarata inammissibile la perizia depositata per la prima volta in appello, in quanto nuovo mezzo di prova non ammesso.

• art. 7, comma 6, l. 890/1982

  Se la copia è consegnata al portiere o al vicino, l'ufficiale giudiziario ne dà atto nella relazione di notificazione, specificando le modalità con le quali ne ha accertato l'identità, e dà notizia al destinatario dell'avvenuta notificazione dell'atto, a mezzo di lettera raccomandata.

  La disposizione non prevede espressamente l’obbligo della ricevuta di ritorno quando l’atto è consegnato al portiere.

• art. 139, comma 4, c.p.c.

  La notificazione mediante consegna al portiere è idonea a far pervenire l’atto al destinatario secondo le modalità previste dalla disciplina delle notificazioni.

• art. 160 c.p.c.

  Non ricorrevano i presupposti della nullità della notificazione.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  Richiamato in relazione alla qualificazione dell’intervento edilizio oggetto della SCIA.

• art. 19 l. 241/1990

  Richiamato in relazione alla SCIA; il titolo edilizio del 2017 è stato ritenuto comunque decaduto per mancato inizio dei lavori entro il termine triennale.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza dei presupposti della responsabilità dell’amministrazione, stante la legittimità dell’esproprio.

• art. 2043 c.c.

  Non è configurabile responsabilità aquiliana in assenza di una condotta amministrativa illegittima e degli ulteriori presupposti del danno ingiusto.

• art. 2041 c.c.

  L’azione di ingiustificato arricchimento è residuale e sussidiaria; nel caso concreto non sono stati provati arricchimento, depauperamento e mancanza di giusta causa.

• art. 2056 c.c.

  Richiamato dall’appellante in relazione alla quantificazione del danno, senza applicazione favorevole per difetto dei presupposti risarcitori.

• art. 42 Cost.

  Richiamato dall’appellante a tutela della proprietà, senza che il giudice ravvisasse una lesione illegittima, essendo il procedimento espropriativo legittimo.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  Richiamato dall’appellante in relazione alla tutela della proprietà; il giudice non ha ravvisato una violazione, poiché l’ablazione era sorretta da un procedimento legittimo.

Massime di principio

• Il decreto di esproprio deve essere emanato entro il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità; quando il provvedimento non fissa un termine diverso, opera il termine sussidiario quinquennale previsto dall’art. 13, comma 4, d.P.R. 327/2001.
• Una volta perfezionato il procedimento espropriativo con l’emanazione del decreto entro il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, il successivo definanziamento o la revoca dei finanziamenti dell’opera non incidono, di per sé, sulla legittimità originaria del decreto di esproprio, potendo eventualmente rilevare ai fini della retrocessione.
• Il decreto di esproprio ha natura non recettizia: la notificazione non costituisce, in senso generale, elemento integrativo della validità dell’atto, ma assolve principalmente alla funzione di rendere conoscibile il provvedimento e di far decorrere i termini per l’opposizione alla stima e per l’impugnazione, ferma la condizione legale della notificazione e dell’esecuzione ai fini dell’effetto traslativo previsto dall’art. 23, comma 1, lett. f), d.P.R. 327/2001.
• La violazione del termine minimo di sette giorni tra la notificazione del decreto di esproprio e la sua esecuzione incide sulla regolarità o liceità dell’immissione in possesso, ma non determina l’illegittimità del decreto di esproprio, trattandosi di vizio riferibile alla fase esecutiva.
• La domanda risarcitoria contro l’amministrazione presuppone l’illegittimità dell’attività amministrativa e la prova degli ulteriori elementi della responsabilità; se il procedimento espropriativo è legittimo, non sussistono i presupposti per il risarcimento del danno derivante dall’ablazione.
• L’azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell’amministrazione è residuale e sussidiaria rispetto alle azioni tipiche e richiede la prova dell’arricchimento, del correlato depauperamento e dell’assenza di una giusta causa.

Come è indicizzato