Sentenza n. 6744/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La Cooperativa gestiva da lungo tempo una struttura psichiatrica operante nell’ambito di un sistema misto pubblico-privato, nel quale le prestazioni sanitarie erano erogate dall’ASP e i servizi socio-riabilitativi e alberghieri erano assicurati dalla struttura privata. Nel percorso di superamento di tale assetto, la Cooperativa aveva presentato un’istanza di autorizzazione e accreditamento nel 2016 e, su ulteriore impulso dell’Amministrazione, aveva reiterato la domanda nel 2019. La Regione, richiamando il fabbisogno programmato e il criterio cronologico di presentazione delle istanze, aveva negato la compatibilità dell’iniziativa con la programmazione sanitaria; contestualmente aveva espresso parere positivo e rilasciato autorizzazioni in favore di altre strutture. Il TAR aveva accolto il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti, rilevando l’illegittimità dell’applicazione automatica del criterio cronologico, la lesione dell’affidamento delle strutture già operanti e il difetto di motivazione del parere negativo, ma aveva respinto le ulteriori domande relative alla rideterminazione del fabbisogno e all’autorizzazione rilasciata a un’altra cooperativa. La Regione ha appellato la sentenza sostenendo che non fosse configurabile alcun affidamento qualificato, che il fabbisogno costituisse un limite invalicabile, che il criterio cronologico fosse imposto dalla disciplina regionale e che l’istanza del 2016 non potesse avere efficacia prenotativa. Il Commissario ad acta ha proposto appello incidentale con analoghe censure. La Cooperativa ha resistito, riproponendo anche i motivi non esaminati in primo grado. In appello è stata inoltre dedotta la sopravvenuta carenza di interesse in ragione di un successivo accordo e del rilascio di un nuovo parere positivo, ma la Cooperativa ha insistito per una pronuncia di merito anche in vista di pretese risarcitorie.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha escluso l’improcedibilità, ritenendo che i provvedimenti sopravvenuti fossero autonomi e successivi, frutto di un accordo transitorio, e non avessero soddisfatto integralmente la pretesa demolitoria originaria. Ha respinto anche l’eccezione di inammissibilità per omessa notifica del ricorso introduttivo alle controinteressate, rilevando che gli atti inizialmente impugnati non incidevano sulla posizione del Consorzio Goel e che quest’ultimo era stato comunque posto in condizione di contraddire mediante la notifica dei motivi aggiunti. Nel merito, ha respinto sia l’appello principale sia quello incidentale e ha confermato l’illegittimità del parere negativo e dei connessi pareri positivi e autorizzazioni. Il criterio cronologico non poteva essere applicato come criterio esclusivo e automatico: l’art. 6 del regolamento regionale ne subordinava l’uso alla previa comparazione dei progetti secondo criteri quali localizzazione, mobilità passiva, completezza dell’assistenza, indici di programmazione, popolazione residente e liste d’attesa. Inoltre, la Regione aveva erroneamente considerato soltanto la domanda reiterata nel 2019, ignorando la precedente e tempestiva istanza del 2016. L’Amministrazione aveva più volte assicurato una priorità alle strutture già operanti nel sistema misto e aveva quindi leso il legittimo affidamento delle stesse utilizzando successivamente, senza previa esplicitazione, il criterio cronologico come criterio selettivo, fino a favorire anche soggetti terzi. Il parere negativo era altresì viziato da difetto di motivazione, poiché motivato per relationem mediante rinvio a una nota non allegata né resa disponibile alla Cooperativa e, comunque, fondata sulla sola applicazione del criterio cronologico. Il Collegio ha ritenuto assorbiti gli ulteriori motivi riproposti dalla Cooperativa. Le spese del grado sono state compensate in ragione della novità e della particolare natura delle questioni.

Norme richiamate

• art. 8-ter d.lgs. n. 502/1992

  Disciplina l’autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio delle strutture sanitarie, nell’ambito della quale la Regione deve verificare la compatibilità dell’iniziativa con la programmazione sanitaria.

• art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  Richiamato per evidenziare che il precedente sistema misto operava senza la verifica dei titoli abilitativi necessari per l’instaurazione dei rapporti contrattuali.

• art. 9-bis d.lgs. n. 502/1992

  Richiamato dalla Cooperativa tra le norme ritenute violate, senza una specifica ulteriore applicazione nella motivazione decisoria.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Impone una motivazione effettiva e conoscibile; il parere è illegittimo quando rinvia a un atto non allegato e non reso disponibile, soprattutto se tale atto contiene le ragioni sostanziali della decisione.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La violazione è stata dedotta dalla Cooperativa, ma il Consiglio di Stato non l’ha esaminata perché ha confermato altri motivi di illegittimità.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  [i] rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede

  Positivizza il dovere dell’Amministrazione di agire secondo collaborazione e buona fede; la violazione può ledere l’affidamento ragionevole e incolpevole ingenerato nel privato.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi non esaminati dal giudice di primo grado; tali motivi sono rimasti assorbiti dopo la conferma delle censure decisive.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Richiamato dalla Cooperativa per sostenere il permanere dell’interesse a una pronuncia sull’illegittimità degli atti ai fini risarcitori.

• art. 6 del Regolamento attuativo della l.r. n. 24/2008, approvato con DCA n. 81/2016

  Prevede la previa comparazione dei progetti sulla base di specifici criteri; il criterio cronologico ha valore residuale e subordinato, non può essere utilizzato quale criterio esclusivo e automatico.

• art. 3, comma 5, l.r. n. 24/2008

  Richiamato dalle Amministrazioni a sostegno della compatibilità con la programmazione sanitaria e del criterio cronologico, ma ritenuto non idoneo a giustificare l’applicazione automatica di tale criterio.

• art. 97, comma 2, Cost.

  Indicato quale fondamento costituzionale dei principi di imparzialità e buon andamento, dai quali deriva il dovere di collaborazione e buona fede dell’Amministrazione.

Massime di principio

• Quando la disciplina di settore prevede la comparazione dei progetti degli operatori sulla base di criteri qualitativi e territoriali, il criterio cronologico può operare soltanto in via residuale e subordinata alla previa valutazione comparativa; non è legittimo utilizzarlo come criterio esclusivo e automatico senza dimostrare che le proposte siano effettivamente equivalenti.
• L’Amministrazione che, nell’ambito di un processo di riordino, assicuri ripetutamente una priorità alle strutture già operanti e le induca a presentare istanze entro termini fissati non può successivamente selezionarle mediante un criterio ulteriore, non previamente comunicato e contrario alle precedenti assicurazioni, senza violare i doveri di buona fede e collaborazione e il legittimo affidamento incolpevole.
• Ai fini della valutazione della tempestività o priorità di un’istanza, la reiterazione della domanda richiesta o facoltizzata dall’Amministrazione non può automaticamente sostituire la domanda originaria, quando la seconda abbia contenuto sostanzialmente coincidente e il ritardo del procedimento non sia imputabile al richiedente.
• Il limite del fabbisogno sanitario programmato costituisce un parametro fondamentale per il rilascio delle autorizzazioni e degli accreditamenti, ma non esonera l’Amministrazione dall’applicare correttamente i criteri di selezione, dal considerare l’effettiva evoluzione delle esigenze assistenziali e dal rispettare l’affidamento generato dalle proprie precedenti condotte.
• La motivazione per relationem è illegittima quando l’atto richiamato, contenente le ragioni sostanziali della decisione, non è allegato né reso conoscibile all’interessato, soprattutto se il rinvio impedisce di comprendere l’iter logico seguito dall’Amministrazione e di esercitare pienamente la difesa.
• Le sopravvenienze amministrative fondate su un accordo transitorio non determinano la sopravvenuta carenza di interesse quando non attribuiscono definitivamente il bene della vita originariamente richiesto, non comportano la rinuncia al giudizio e l’interessato conserva un apprezzabile interesse alla verifica dell’illegittimità degli atti anche ai fini risarcitori.

Come è indicizzato