Sentenza n. 6187/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato, tra il 2016 e il 2017, numerose Richieste di Verifica e Certificazione (RVC), accolte dal GSE con riserva di successivi controlli. Nel 2018 il GSE avviava un procedimento di annullamento d’ufficio, chiedendo un’integrazione documentale entro dieci giorni; concedeva poi una proroga di soli trenta giorni, sospendeva l’autorizzazione all’emissione dei titoli di efficienza energetica e annullava le RVC, disponendo il recupero degli incentivi già erogati. La società impugnava gli atti deducendo, tra l’altro, violazione delle garanzie partecipative, difetto di motivazione e istruttoria, violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della l. 241/1990, dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, buona fede, leale collaborazione e legittimo affidamento, nonché dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 e della disciplina sui certificati bianchi. Contestava in particolare che il GSE avesse fondato la decadenza sull’omessa produzione di documenti la cui redazione e conservazione non erano previste dalla normativa vigente al momento della presentazione delle richieste. Il TAR dichiarava inammissibili le censure contro gli atti endoprocedimentali, improcedibili quelle relative alla sospensione dell’erogazione dei TEE e respingeva o dichiarava improcedibili le restanti domande. In appello la società censurava la sentenza, insistendo sull’illegittimità dei controlli e della richiesta documentale.

La decisione

Il Consiglio di Stato accoglie l’appello applicando il principio della ragione più liquida ed esamina prioritariamente il secondo motivo. Riconosce che il GSE dispone del potere-dovere di effettuare controlli e di richiedere integrazioni documentali utili alla verifica dei presupposti degli incentivi, ma precisa che tale potere deve essere esercitato secondo i principi di imparzialità, economicità, trasparenza, proporzionalità, equità e contraddittorio. I controlli previsti dalla delibera AEEG EEN 9/11 devono riguardare la singola richiesta o il singolo progetto, avere natura campionaria e verificare la corretta esecuzione tecnica e amministrativa dell’intervento; non possono trasformarsi in un controllo massivo, invasivo e generalizzato sull’intera attività dell’operatore. In particolare, l’obbligo di conservazione documentale non consente di pretendere documenti o dichiarazioni non previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione delle RVC. Poiché l’annullamento e la decadenza erano stati fondati sulla mancata produzione di documentazione non normativamente richiesta, gli atti impugnati sono illegittimi. Gli ulteriori motivi sono assorbiti. La sentenza del TAR è riformata, il ricorso di primo grado è accolto e gli atti impugnati sono annullati. Le spese sono compensate.

Norme richiamate

• art. 1 l. 241/1990

  principi di imparzialità, economicità, trasparenza e principi dell’ordinamento comunitario

  L’attività di controllo del GSE deve rispettare i principi generali dell’azione amministrativa, incluso il principio di proporzionalità.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di annullamento e decadenza deve essere adeguatamente motivato.

• art. 7 l. 241/1990

  La partecipazione procedimentale deve essere garantita nell’ambito del procedimento di controllo e annullamento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio deve rispettare i relativi presupposti e non può essere fondato sull’omessa produzione di documenti non previsti dalla disciplina applicabile.

• art. 21-quater l. 241/1990

  La sospensione dell’efficacia o dell’esecuzione del provvedimento deve essere esercitata nel rispetto dei limiti e dei principi di proporzionalità.

• art. 14 delibera AEEG EEN 9/11

  le attività di verifica sulla conformità dei progetti oggetto di emissione dei certificati bianchi debbono svolgersi attraverso «controlli a campione»; l’istante è tenuta a conservare soltanto la documentazione «idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione»

  I controlli devono essere campionari, riferiti alla singola richiesta o progetto e limitati alla documentazione che l’operatore era tenuto a trasmettere e conservare secondo la disciplina vigente.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  La disciplina dei controlli e delle conseguenze dell’inosservanza non consente di imporre retroattivamente obblighi documentali non previsti.

• art. 12 d.m. 11 gennaio 2017

  È richiamato quale disciplina del meccanismo dei certificati bianchi, senza una specifica interpretazione autonoma nella decisione.

Massime di principio

• Il potere dell’amministrazione gestore di incentivi pubblici di effettuare controlli e richiedere integrazioni documentali deve essere esercitato nel rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza, proporzionalità, equità, buona fede e contraddittorio.
• I controlli sulla spettanza di certificati bianchi devono riguardare la singola richiesta di verifica e certificazione o il singolo progetto, svolgersi secondo criteri campionari e verificare la corretta esecuzione tecnica e amministrativa dell’intervento; non possono trasformarsi in un controllo massivo e generalizzato sull’intera attività dell’operatore.
• L’obbligo generale di conservazione documentale funzionale ai controlli non legittima la richiesta di documenti o dichiarazioni non previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione della richiesta di incentivo.
• La decadenza o l’annullamento dell’ammissione a un incentivo pubblico non possono essere fondati esclusivamente sulla mancata produzione di documenti la cui redazione e conservazione non erano normativamente richieste quando il progetto e la domanda furono presentati.
• Il principio di autoresponsabilità dell’operatore incentivato non può essere utilizzato per introdurre, in sede di controllo, obblighi documentali nuovi o più gravosi rispetto a quelli stabiliti dalla normativa applicabile al momento della domanda.

Come è indicizzato