Parere n. 1260/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui AGEA, a seguito dell'informazione antimafia interdittiva adottata dalla Prefettura, ha dichiarato la decadenza dai contributi comunitari e ne ha chiesto la restituzione. Sono stati dedotti: il difetto di giurisdizione amministrativa in favore del giudice ordinario; la violazione dell'art. 7 della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento; l'illegittima efficacia retroattiva dell'interdittiva rispetto a contributi già erogati e ad annate agrarie concluse; la lesione del legittimo affidamento, del diritto di proprietà e dell'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU; l'illegittimità costituzionale degli artt. 92 e 94 del d.lgs. n. 159/2011 per contrasto con gli artt. 3, 76 e 97 Cost. e con i principi di proporzionalità, irretroattività e tutela dell'affidamento; infine, in via subordinata, l'illegittimità del recupero dei contributi anteriori alla richiesta di informazione antimafia da parte di AGEA.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ha espresso parere per il rigetto, con assorbimento della domanda cautelare. Quanto alla giurisdizione, ha affermato che l'informativa antimafia interdittiva determina una particolare incapacità giuridica del destinatario, rendendolo inidoneo a essere titolare di rapporti con la pubblica amministrazione; la decadenza e il recupero costituiscono quindi esercizio vincolato del potere amministrativo e la controversia appartiene alla giurisdizione amministrativa. È stata esclusa la violazione dell'art. 7 della legge n. 241/1990, poiché l'amministrazione, una volta adottata l'interdittiva, non dispone di margini discrezionali per conservare il rapporto. L'art. 92, comma 3, del d.lgs. n. 159/2011 sottopone ex lege i contributi erogati in assenza dell'informazione antimafia a condizione risolutiva: l'adozione successiva dell'interdittiva travolge anche i pagamenti già effettuati, senza che possa configurarsi un legittimo affidamento. La condizione opera sul titolo del pagamento e l'impiego delle somme per spese correnti non impedisce il recupero. La questione di legittimità costituzionale è stata ritenuta manifestamente infondata: la disciplina costituisce un ragionevole equilibrio tra celerità delle erogazioni e tutela dell'ordine pubblico economico; il decorso dei termini del procedimento prefettizio non ha efficacia sanante; la prevalenza dell'interesse al contrasto delle infiltrazioni mafiose non è irragionevole né sproporzionata; gli artt. 92 e 94 offrono una base legale chiara, accessibile e prevedibile, e la previsione della condizione risolutiva non eccede la delega conferita dalla legge n. 136/2010. È stato infine escluso che il recupero possa essere limitato ai pagamenti successivi alla richiesta di informazione antimafia: rileva il momento dell'adozione dell'interdittiva, quale evento dedotto in condizione, e non quello della richiesta.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 91, comma 1-bis, d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159

  Impone la richiesta dell'informazione antimafia nell'ambito degli adempimenti istruttori relativi alle erogazioni considerate.

• art. 92, comma 3, d.lgs. n. 159/2011

  «sotto condizione risolutiva»

  I contributi e le altre erogazioni effettuati in assenza dell'informazione antimafia, per decorso dei termini o per urgenza, sono sottoposti ex lege a condizione risolutiva; l'adozione dell'interdittiva travolge i pagamenti già effettuati.

• art. 94, comma 1, d.lgs. n. 159/2011

  Costituisce la base normativa della decadenza dai contributi e del recupero conseguente all'informazione antimafia interdittiva.

• art. 7, legge n. 241/1990

  L'obbligo di comunicazione di avvio non opera, secondo il parere, quando il provvedimento conseguente all'interdittiva antimafia è integralmente vincolato.

• art. 21-octies, comma 2, legge n. 241/1990

  Esclude l'annullabilità per violazioni procedimentali quando, per la natura vincolata dell'atto, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 2, comma 1, lett. b), legge n. 136/2010

  «aggiornamento della normativa che disciplina gli effetti interdittivi»

  La delega comprendeva l'aggiornamento degli effetti interdittivi; la trasposizione della condizione risolutiva nel d.lgs. n. 159/2011 non costituisce eccesso di delega.

• art. 10, comma 2, d.P.R. n. 252/1998

  La previsione della condizione risolutiva era già presente nella disciplina previgente ed è stata riordinata nel Codice antimafia.

• art. 3 Cost.

  Non risulta violato, poiché la disciplina non introduce automatismi irragionevoli e la misura interdittiva consegue a un accertamento caso per caso.

• art. 76 Cost.

  Non risulta violato, poiché la previsione della condizione risolutiva è coerente con i criteri e le finalità della delega.

• art. 97 Cost.

  La disciplina realizza un ragionevole equilibrio tra celerità nell'erogazione dei contributi e tutela dell'ordine pubblico economico.

• art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU

  Il recupero non costituisce ingerenza sproporzionata o sanzione arbitraria, ma attuazione di una condizione risolutiva prevista dalla legge per impedire la deviazione di risorse pubbliche verso soggetti contigui alla criminalità organizzata.

Massime di principio

• L'informativa antimafia interdittiva determina una particolare incapacità giuridica del destinatario, consistente nell'inidoneità a essere titolare di situazioni soggettive che instaurino o mantengano rapporti giuridici con la pubblica amministrazione.
• Quando un beneficio pubblico è stato erogato in assenza dell'informazione antimafia sotto condizione risolutiva ai sensi dell'art. 92, comma 3, del d.lgs. n. 159/2011, l'adozione successiva dell'interdittiva determina ex lege il venir meno del titolo del pagamento e legittima il recupero delle somme già erogate.
• La decadenza e il recupero di contributi conseguenti a un'informativa antimafia interdittiva costituiscono attività amministrativa vincolata; pertanto, non è necessaria la comunicazione di avvio quando l'apporto partecipativo del privato non potrebbe modificare il contenuto dell'atto.
• Il carattere precario dei rapporti instaurati in assenza della documentazione antimafia liberatoria esclude la configurabilità di un legittimo affidamento del beneficiario sulla conservazione delle erogazioni, anche se riferite a periodi o annate già conclusi.
• Ai fini dell'operatività della condizione risolutiva prevista dall'art. 92, comma 3, del d.lgs. n. 159/2011, rileva l'adozione dell'informativa antimafia interdittiva e non la data in cui l'amministrazione ha richiesto l'informazione alla Prefettura.
• La previsione legislativa del recupero delle erogazioni sottoposte a condizione risolutiva non è sproporzionata né lesiva del diritto di proprietà quando costituisce attuazione di una base legale chiara e prevedibile diretta a tutelare l'ordine pubblico economico e a contrastare le infiltrazioni criminali.

Come è indicizzato