Parere n. 1256/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha impugnato il diniego comunale di condono edilizio deducendo: l’idoneità della perimetrazione del nucleo abusivo Rio Blu a fondare la sanabilità dell’opera; l’omessa valutazione della consistenza e dell’epoca di ultimazione del fabbricato; l’illegittimità della disciplina regionale laziale più restrittiva rispetto alla normativa statale sul condono; l’omessa acquisizione del parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico; la violazione dei principi di ragionevolezza, motivazione e legittimo affidamento per il decorso del tempo e per la condotta del Comune; la disparità di trattamento rispetto ad altre opere presenti nella medesima area. L’opera consiste nella realizzazione, in assenza di titolo edilizio, di un fabbricato destinato a civile abitazione, qualificabile come abuso di tipologia 1, ubicato in area soggetta a vincolo paesaggistico e ricompresa in una zona di protezione speciale.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ha espresso parere per il rigetto. La perimetrazione del nucleo abusivo costituisce un atto meramente ricognitivo e prodromico all’eventuale adozione di una variante speciale di recupero urbanistico; non legittima le opere abusive, non ne consente il mantenimento e non produce alcuna sanatoria automatica. Nel caso concreto, peraltro, alla perimetrazione non è seguita alcuna variante speciale. L’omessa verifica della consistenza e dell’epoca di ultimazione del manufatto è irrilevante, poiché il diniego si fonda su una causa autonoma e assorbente di insanabilità ex lege. Quanto ai vincoli, gli abusi maggiori di tipologia 1, 2 e 3 realizzati su immobili vincolati non sono sanabili ai sensi dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003, mentre il previo parere dell’autorità tutoria rileva soltanto per gli abusi minori di tipologia 4, 5 e 6, comunque conformi alla disciplina urbanistica. La disciplina regionale dell’art. 3, comma 1, lett. b), della l.r. Lazio n. 12/2004, più rigorosa e ostativa anche per opere realizzate prima dell’apposizione del vincolo, è stata ritenuta legittima dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 181/2021. Il diniego, essendo atto vincolato, non richiede una specifica comparazione tra interesse pubblico e interessi privati né una motivazione rafforzata sul pubblico interesse. L’inerzia amministrativa, la presentazione dell’istanza di condono, il pagamento dell’oblazione o degli oneri fiscali e la perimetrazione del nucleo non hanno fondato un legittimo affidamento qualificato. Anche l’eventuale omessa comunicazione di avvio non avrebbe potuto determinare un esito diverso, con applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241/1990. È stata infine esclusa la disparità di trattamento, non essendo dimostrata l’identità delle situazioni e riguardando la concessione invocata opere di urbanizzazione, rilasciate in un diverso quadro normativo.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 1199/1971

  Disciplina il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, sul quale il parere del Consiglio di Stato è reso ai fini della decisione.

• l.r. Lazio 2 maggio 1980, n. 28

  La perimetrazione dei nuclei edilizi abusivi è un atto prodromico all’eventuale variante speciale di recupero urbanistico e non determina di per sé la sanatoria o la legittimazione delle opere abusive.

• l. 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 12, 32 e 33

  L’art. 32 disciplina il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo; tale adempimento non è necessario quando l’abuso maggiore è comunque radicalmente insanabile.

• l. 7 agosto 1990, n. 241, artt. 1, 2, 7, 10-bis e 21-octies, comma 2

  La partecipazione procedimentale non incide sull’esito di un procedimento a contenuto integralmente vincolato quando l’apporto del privato non avrebbe potuto determinare un risultato diverso.

• d.l. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, convertito dalla l. 24 novembre 2003, n. 326

  Gli abusi maggiori di tipologia 1, 2 e 3 realizzati su immobili soggetti a vincoli paesaggistici o ambientali non sono sanabili; gli abusi minori di tipologia 4, 5 e 6 possono esserlo, previo parere favorevole dell’autorità tutoria e nel rispetto delle norme urbanistiche.

• l.r. Lazio 8 novembre 2004, n. 12, art. 3, comma 1, lett. b)

  «le opere di cui all'articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all'interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali»

  Introduce una disciplina regionale più rigorosa, che esclude la sanatoria per le opere abusive non conformi alla disciplina urbanistica realizzate in aree sottoposte ai vincoli indicati, anche se il vincolo è anteriore o posteriore alla realizzazione dell’opera.

• l.r. Lazio 8 novembre 2004, n. 12, art. 9

  L’obbligo comunale di procedere al recupero urbanistico non comporta, in caso di inerzia, la sanatoria automatica degli abusi.

• Corte costituzionale, sentenza 30 luglio 2021, n. 181

  Ha riconosciuto la legittimità della disciplina regionale laziale più rigorosa, adottata nell’esercizio della potestà legislativa concorrente in materia di governo del territorio per la tutela dei valori paesaggistici e ambientali.

• Cons. Stato, Adunanza plenaria, 17 ottobre 2017, n. 9

  L’inerzia amministrativa non sana l’abuso edilizio e non fonda un affidamento qualificato; il decorso del tempo non comporta la perdita del potere di reprimere l’abusivismo.

• Cons. Stato, Adunanza plenaria, 22 luglio 1999, n. 20

  La valutazione di compatibilità paesaggistica è soggetta al principio tempus regit actum e considera i vincoli esistenti al momento dell’esercizio del potere consultivo.

• Cons. Stato, sez. VI, 23 aprile 2018, n. 2409

  La perimetrazione del nucleo abusivo e anche l’eventuale variante speciale di recupero non legittimano di per sé le opere abusive né sostituiscono il titolo edilizio in sanatoria.

Massime di principio

• La mera perimetrazione di un nucleo edilizio abusivo, così come l’eventuale successiva variante speciale di recupero, non legittima automaticamente le opere realizzate senza titolo, non ne consente il mantenimento e non sostituisce il necessario titolo edilizio in sanatoria.
• Quando il diniego di condono si fonda su una causa autonoma e assorbente di insanabilità ex lege, è irrilevante accertare ulteriormente la consistenza dell’opera o la sua epoca di ultimazione, poiché tali elementi non potrebbero modificare l’esito del procedimento.
• Gli abusi edilizi maggiori consistenti nella realizzazione di nuove costruzioni in area soggetta a vincolo paesaggistico o ambientale non sono condonabili ai sensi dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003, mentre il parere dell’autorità tutoria rileva soltanto per gli abusi minori astrattamente sanabili.
• Il diniego di sanatoria fondato sull’insanabilità normativa dell’opera è un atto vincolato e non richiede una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico concreto e attuale né una ponderazione specifica degli interessi privati.
• L’inerzia dell’amministrazione, il decorso del tempo, la presentazione dell’istanza di condono e il pagamento di oblazione o tributi non possono trasformare un’opera abusiva in opera legittima né fondare un legittimo affidamento qualificato in assenza di un atto amministrativo favorevole.
• La disparità di trattamento non può fondarsi su precedenti illegittimi o su situazioni non assolutamente identiche; il rilascio di un titolo per opere di urbanizzazione, in diverso quadro normativo, non costituisce precedente comparabile per una nuova costruzione residenziale abusiva.

Come è indicizzato