Sentenza n. 4572/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Le amministrazioni statali hanno appellato la sentenza del TAR Veneto deducendo, in primo luogo, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, poiché la nota ministeriale si sarebbe limitata a esercitare una pretesa patrimoniale, interrompere la prescrizione e costituire in mora la società, senza esercizio di poteri autoritativi. Sono stati inoltre dedotti la violazione dell’accordo amichevole concluso nel procedimento davanti alla Corte EDU, il travisamento delle richieste di pagamento e la violazione degli artt. 1183 e 1243 c.c. nonché dell’art. 14 delle preleggi. La società appellata ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per erronea notificazione alla società incorporata, ormai cancellata dal registro delle imprese, e ha riproposto i motivi assorbiti in primo grado, relativi alla violazione dell’accordo transattivo, degli effetti dei precedenti giudicati civili, della disciplina sui canoni e sulle occupazioni demaniali, nonché a difetto di motivazione, carenza istruttoria, erroneità, arbitrarietà, sviamento, ingiustizia manifesta e violazione del giusto procedimento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello relativa alla notificazione. Ha ritenuto che, in caso di fusione o incorporazione, la società risultante prosegua nei rapporti anche processuali anteriori ai sensi dell’art. 2504-bis c.c.; in ogni caso, l’eventuale vizio della notificazione sarebbe stato nullo e sanato dalla costituzione in giudizio della società incorporante, che ha contestato anche il merito. Inoltre, l’operazione societaria non determina un evento assimilabile alla morte o all’incapacità della persona fisica, tale da imporre l’interruzione del processo, e l’appellante non era stato informato dell’incorporazione prima della notificazione. Nel merito, il primo motivo d’appello è stato accolto. La nota ministeriale del 1° dicembre 2022 aveva natura esclusivamente patrimoniale: chiedeva il pagamento di una somma già determinata per l’occupazione senza titolo del bene demaniale e valeva come costituzione in mora e atto interruttivo della prescrizione, senza intimare il rilascio del bene, adottare misure autoritative o effettuare nuove valutazioni discrezionali. Anche il ricorso introduttivo mirava sostanzialmente a neutralizzare la pretesa creditoria mediante l’opponibilità dell’accordo transattivo raggiunto in sede CEDU, ossia facendo valere una vicenda negoziale e una norma di relazione, non la violazione di una norma di azione amministrativa. La qualificazione formale delle censure come eccesso di potere, difetto di istruttoria o contraddittorietà non è stata ritenuta decisiva, perché la controversia riguardava in concreto l’adempimento di un rapporto paritetico e l’estinzione o riduzione di un’obbligazione patrimoniale. Il Consiglio di Stato ha escluso anche la giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. b), n. 6, c.p.a., non essendo controversia relativa all’esercizio di poteri pubblici in materia di concessioni, ma avente contenuto meramente patrimoniale. Ha quindi dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e l’inammissibilità del ricorso di primo grado, riservando la cognizione al giudice ordinario. La causa potrà essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, con conservazione degli effetti processuali e sostanziali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a. I motivi riproposti dalla società e assorbiti in primo grado sono stati dichiarati inammissibili perché proposti davanti a un giudice privo di giurisdizione. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 2504-bis c.c.

  prosegue in tutti i rapporti, anche processuali, anteriori alla fusione

  La società incorporante o risultante dalla fusione subentra nei rapporti processuali anteriori; la fusione è qualificata come vicenda evolutivo-modificativa dell’identità del soggetto, non necessariamente come estinzione con creazione di un nuovo soggetto.

• artt. 38, 39 e 44, comma 3, c.p.a.

  Il vizio della notificazione dell’appello, ove sussistente, è qualificabile come nullità e può essere sanato dalla costituzione in giudizio della parte destinataria sostanziale.

• art. 93 c.p.a.

  Richiamato in relazione alle modalità di instaurazione del contraddittorio e agli effetti processuali delle vicende della parte.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  I motivi assorbiti riproposti dalla parte appellata non possono essere esaminati dal giudice amministrativo quando sia dichiarato il suo difetto di giurisdizione.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, la controversia può essere riassunta davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato, conservando gli effetti processuali e sostanziali della domanda.

• art. 133, comma 1, lett. b), n. 6, c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di beni pubblici non si estende alle controversie di contenuto meramente patrimoniale, prive di esercizio o contestazione di poteri pubblicistici.

• artt. 1219, 1310 e 2942 c.c.

  Richiamati nella nota amministrativa quale fondamento della costituzione in mora e dell’interruzione della prescrizione della pretesa patrimoniale.

• art. 2943, comma 4, c.c.

  Richiamato dal giudice di primo grado, secondo la ricostruzione della sentenza, per affermare l’idoneità interruttiva della costituzione in mora anche se contenuta in un atto invalido ma diretto a far valere il credito.

Massime di principio

• La giurisdizione amministrativa deve essere individuata sulla base del petitum sostanziale, ricostruito in relazione alla causa petendi e al fondamento effettivo della pretesa, non sulla base della qualificazione formale dell’atto impugnato o dei vizi dedotti dalla parte.
• Una richiesta di pagamento rivolta dall’amministrazione per un’occupazione senza titolo di un bene demaniale, quando si limiti a far valere una pretesa patrimoniale già determinata e a interrompere la prescrizione o costituire in mora, costituisce esercizio di una posizione proprietaria o creditoria e non di un potere amministrativo autoritativo.
• La contestazione dell’inadempimento o della violazione di un accordo transattivo, anche quando l’accordo sia stato concluso nell’ambito di un procedimento davanti alla Corte EDU, attiene a una relazione paritetica e a una norma di relazione; la relativa controversia appartiene alla giurisdizione ordinaria, salvo che sia concretamente coinvolto l’esercizio di un potere pubblicistico.
• La qualificazione formale delle censure come eccesso di potere, difetto di istruttoria o contraddittorietà non radica la giurisdizione amministrativa quando tali doglianze mirino sostanzialmente a contestare l’esistenza, l’ammontare o l’esigibilità di un’obbligazione patrimoniale.
• La giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di beni pubblici non comprende le controversie di contenuto esclusivamente patrimoniale nelle quali non venga in rilievo l’esercizio di poteri amministrativi né una scelta discrezionale di comparazione tra interessi pubblici e privati.
• La notificazione dell’impugnazione presso il difensore della società incorporata, quando l’incorporazione non sia stata comunicata all’appellante e la società incorporante si costituisca in giudizio, integra al più un vizio di nullità sanabile e non determina automaticamente l’inesistenza della vocatio in ius.

Come è indicizzato