Sentenza n. 1552/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento questorile di sospensione dell’attività, adottato ai sensi dell’art. 100 TULPS sul presupposto che il locale costituisse abituale luogo di aggregazione di soggetti pregiudicati o comunque pericolosi. Ha dedotto, in primo luogo, l’illegittimità del parziale diniego di accesso e l’insufficienza della motivazione, lamentando l’oscuramento delle generalità dei soggetti controllati, la mancata indicazione dell’orario e del luogo esatto dei controlli e l’assenza di un adeguato collegamento tra la presenza dei soggetti e l’attività commerciale. Ha inoltre contestato il difetto di istruttoria, il travisamento dei fatti e l’erroneità dei presupposti, sostenendo che la presenza dei soggetti fosse occasionale, che i precedenti fossero in parte risalenti e che non fosse dimostrata una compresenza ripetuta o un’attuale e concreta pericolosità. Ha dedotto la violazione dell’art. 100 TULPS, dei principi di ragionevolezza, correttezza e buona fede, nonché la sproporzione della sospensione di quindici giorni rispetto al rischio accertato, ritenendo sufficiente un ammonimento. Ha prospettato anche l’illegittimità costituzionale e la contrarietà al diritto dell’Unione europea dell’art. 100 TULPS. Infine, ha chiesto il risarcimento dei danni derivanti dalla sospensione. L’Amministrazione ha evidenziato che la proposta dei Carabinieri era basata su otto controlli eseguiti tra gennaio e giugno 2024, durante i quali erano stati identificati numerosi soggetti con precedenti penali e di polizia per reati di particolare gravità, e ha depositato in giudizio la documentazione integrale precedentemente oscurata.

La decisione

Il TAR ha integralmente respinto il ricorso. Ha qualificato il potere del Questore ex art. 100 TULPS come preventivo e cautelare, non sanzionatorio, diretto a interrompere l’aggregazione di soggetti potenzialmente pericolosi in un determinato luogo. L’esercizio di tale potere è ampiamente discrezionale ed è sindacabile solo per manifesta irragionevolezza, travisamento dei fatti o palese sproporzione. Nel caso concreto, gli otto controlli svolti in circa sei mesi, con esito positivo e con la presenza di numerosi soggetti gravati da precedenti penali e di polizia per reati contro il patrimonio e la persona, reati in materia di armi e stupefacenti, tentato omicidio e rapina, hanno costituito un quadro indiziario solido e coerente. La nozione di abituale ritrovo non richiede la presenza costante delle medesime persone, essendo sufficiente che il locale rappresenti un punto di aggregazione per una generalità di soggetti socialmente pericolosi. La risalenza di alcuni precedenti non esclude la valutazione prognostica complessiva, soprattutto in presenza di precedenti più recenti. Il giudice ha ritenuto completa l’istruttoria e congrua la motivazione, escludendo travisamento e manifesta irragionevolezza. Ha respinto anche la censura sul diniego di accesso, ritenendo legittima la tutela della riservatezza dei terzi e delle esigenze di ordine e sicurezza pubblica ai sensi dell’art. 24 l. 241/1990 e del D.M. Interno 16 marzo 2022; in ogni caso, il deposito in giudizio degli atti integrali ha consentito il pieno esercizio del diritto di difesa. Ha ritenuto rispettato il contraddittorio procedimentale, anche considerando che la natura cautelare e le esigenze di celerità possono giustificare deroghe alle piene garanzie partecipative. La sospensione di quindici giorni è stata reputata ragionevole e proporzionata alla reiterazione dei controlli, alla pluralità dei soggetti identificati e alla gravità dei reati, rientrando nella discrezionalità del Questore. La questione di costituzionalità è stata ritenuta infondata mediante rinvio a un precedente conforme; quanto alla compatibilità europea, il TAR ha richiamato l’orientamento secondo cui esigenze di ordine e sicurezza pubblica possono giustificare limitate restrizioni alle libertà di stabilimento e prestazione dei servizi. La domanda risarcitoria è stata respinta per effetto della riconosciuta legittimità degli atti impugnati. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 100 TULPS

  Il testo della norma non è riportato.

  Attribuisce al Questore un potere preventivo e cautelare di sospensione dell’attività quando il locale costituisca un luogo di abituale aggregazione di soggetti pericolosi, a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.

• art. 88 TULPS

  Il testo della norma non è riportato.

  Costituisce il titolo autorizzatorio per l’esercizio dell’attività di raccolta scommesse.

• artt. 1, 3, 22, 24 e ss. l. 241/1990

  Il testo delle disposizioni non è riportato.

  L’art. 24 consente limitazioni all’accesso per la tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico, dell’attività di prevenzione e repressione dei reati e della riservatezza dei terzi; l’art. 3 rileva per l’obbligo di motivazione.

• art. 24 l. 241/1990

  Il testo della norma non è riportato.

  Giustifica il parziale oscuramento degli atti per esigenze di riservatezza di terzi e di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.

• D.M. Interno 16 marzo 2022

  Il testo del decreto non è riportato.

  È richiamato quale fonte regolatrice delle limitazioni all’accesso connesse alla riservatezza e alle esigenze di ordine e sicurezza pubblica.

• art. 116 c.p.a.

  Il testo della norma non è riportato.

  È il rito utilizzato per la domanda di annullamento o declaratoria di illegittimità del parziale diniego di accesso.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Il testo della disposizione non è riportato.

  È richiamato dal TAR per motivare il rinvio a un precedente conforme in relazione alla questione di legittimità costituzionale.

• artt. 51, 52 e 62 TFUE

  Il testo delle disposizioni non è riportato.

  Sono richiamati per affermare che esigenze di ordine pubblico, sicurezza pubblica e prevenzione dei reati possono consentire limitate deroghe alle libertà di stabilimento e prestazione dei servizi.

• art. 52 Cost.

  Il testo della disposizione non è riportato.

  È menzionato nel quadro delle questioni di legittimità costituzionale prospettate e delle esigenze di ordine e sicurezza pubblica.

• art. 117 Cost.

  Il testo della disposizione non è riportato.

  È richiamato quale parametro costituzionale della dedotta illegittimità dell’art. 100 TULPS in rapporto al diritto dell’Unione europea.

• art. 2697 c.c.

  Il testo della norma non è riportato.

  È richiamato dalla ricorrente con riguardo all’onere di provare il danno risarcibile.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Il testo delle disposizioni non è riportato.

  Ha fondato l’ordine di oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare la parte ricorrente.

Massime di principio

• Il potere del Questore di sospendere un’attività ai sensi dell’art. 100 TULPS ha natura preventiva e cautelare, non sanzionatoria, ed è esercitabile per interrompere una situazione di aggregazione di soggetti potenzialmente pericolosi in un determinato luogo, indipendentemente da una colpa o responsabilità del gestore dell’esercizio.
• La nozione di abituale ritrovo ai sensi dell’art. 100 TULPS non richiede la presenza costante delle medesime persone: è sufficiente che il locale risulti, sulla base di plurimi controlli e di elementi convergenti, un punto di aggregazione per una generalità di soggetti socialmente pericolosi.
• Il giudice amministrativo può sindacare la sospensione adottata ai sensi dell’art. 100 TULPS solo in presenza di manifesta irragionevolezza, travisamento dei fatti o palese sproporzione, trattandosi di un potere ampiamente discrezionale fondato su un giudizio prognostico di pericolo.
• La reiterazione di controlli positivi in un arco temporale significativo, unitamente alla pluralità e gravità dei precedenti penali e di polizia dei soggetti identificati, può integrare un quadro istruttorio sufficiente a fondare il giudizio prognostico di pericolosità, anche se alcuni precedenti sono risalenti e non vi è costante presenza delle medesime persone.
• Il parziale oscuramento degli atti istruttori può essere legittimo quando sia diretto a tutelare la riservatezza dei terzi e le esigenze di ordine e sicurezza pubblica; il deposito in giudizio della documentazione integrale può comunque eliminare il pregiudizio concreto al diritto di difesa.
• La durata della sospensione ex art. 100 TULPS rientra nella discrezionalità del Questore e rispetta il principio di proporzionalità quando sia coerente con la reiterazione dei controlli, la pluralità dei soggetti pericolosi e la gravità dei reati, senza risultare manifestamente irragionevole o inutilmente afflittiva.

Come è indicizzato