Sentenza n. 2865/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il silenzio formatosi sull'istanza del 4 settembre 2025, rivolta all'Ospedale Israelitico e al Ministero della Cultura quale amministrazione vigilante, chiedendo l'esibizione di atti relativi alla provenienza e al trasferimento della proprietà delle mura dell'Antico Caffè Greco, all'atto testamentario e alle delibere di accettazione, allo statuto dell'Ospedale, alle relazioni di stima dei beni mobili e delle opere d'arte, alla valutazione dell'azienda e ai criteri per garantire la continuità aziendale. L'interesse all'accesso è stato fondato su esigenze difensive: verificare la possibile nullità dell'atto di trasferimento tra l'Opera Pia Ricovero Israeliti Poveri e Invalidi e l'Ospedale Israelitico e tutelarsi nel contenzioso relativo alla proprietà dei beni mobili presenti nei locali. La ricorrente ha inoltre prospettato un accesso partecipativo, quale destinataria insieme all'Ospedale dei provvedimenti di vincolo, e un accesso civico, sostenendo che l'Ospedale, ente privato accreditato dal Servizio sanitario nazionale e beneficiario di contributi pubblici, fosse assoggettato agli obblighi di trasparenza. Il Ministero ha eccepito di non detenere la documentazione richiesta e ha richiamato la propria precedente nota del 27 agosto 2025, con cui aveva comunicato l'assenza di istanze o autorizzazioni dell'Ospedale relative all'alienazione, alla concessione in uso o locazione e al mutamento di destinazione d'uso dell'immobile. L'Ospedale Israelitico ha eccepito il difetto di legittimazione passiva, sostenendo la propria natura privatistica.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto al Ministero della Cultura, ha ritenuto infondata l'azione perché la ricorrente non aveva contestato adeguatamente né il contenuto della nota del 27 agosto 2025, né le deduzioni dell'amministrazione circa la mancata detenzione dei documenti richiesti. Quanto all'Ospedale Israelitico, il Collegio ha esaminato la legittimazione passiva sia per l'accesso documentale sia per l'accesso civico. L'Ospedale, pur classificato e accreditato nell'ambito del Servizio sanitario nazionale, è un ente ebraico civilmente riconosciuto di natura privata; l'attività sanitaria accreditata non determina automaticamente la sua qualificazione come pubblica amministrazione. L'accesso richiesto riguardava inoltre un diverso segmento dell'attività dell'ente, relativo alla proprietà delle mura e ai beni dell'Antico Caffè Greco, non all'erogazione di prestazioni sanitarie. La disciplina dell'accesso ai soggetti privati è quindi applicabile soltanto con riferimento ad attività di pubblico interesse disciplinate dal diritto nazionale o dell'Unione europea, intese come attività amministrative o comunque funzionalmente riconducibili al soddisfacimento di interessi generali. Il mero possesso di una parte di un bene culturale non rende l'Ospedale un'amministrazione pubblica né trasforma l'attività proprietaria e patrimoniale in attività di pubblico interesse ai fini dell'accesso. I controlli pubblici sulla fruizione e conservazione del bene culturale restano rimessi alle amministrazioni competenti. Per la medesima ragione, e considerata l'analoga formulazione dell'art. 2-bis, comma 3, del d.lgs. 33/2013, la domanda non è stata accolta neppure come accesso civico. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 1.000,00 in favore dell'Ospedale Israelitico e in euro 1.000,00 in favore del Ministero della Cultura, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  per esigenze difensive e di giustizia

  Il diritto di accesso documentale nei confronti di soggetti privati presuppone che i documenti riguardino attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea; tale presupposto non ricorre per la mera attività proprietaria e patrimoniale relativa a un bene culturale.

• art. 22, comma 1, lett. e), l. 241/1990

  per pubblica amministrazione, tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario

  La nozione di pubblica amministrazione ai fini dell'accesso ha carattere funzionale e riguarda i soggetti privati solo limitatamente alle attività amministrative o di pubblico interesse da essi esercitate; la proprietà di una parte di un bene vincolato non è sufficiente.

• art. 2-bis, comma 3, d.lgs. 33/2013

  La medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 si applica, in quanto compatibile, limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all'attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea

  L'accesso civico nei confronti degli enti privati indicati dalla norma è limitato ai dati e documenti inerenti ad attività di pubblico interesse; il limite opera anche quando l'istanza riguarda un ente privato accreditato o destinatario di contributi pubblici.

• art. 21, comma 2, l. 101/1989

  Ente ebraico civilmente riconosciuto

  La disposizione conferma la natura non pubblica dell'Ospedale Israelitico e il suo assoggettamento al trattamento previsto per le istituzioni private che erogano servizi assistenziali e sanitari.

• art. 24 l. 101/1989

  Richiamato insieme all'art. 29 per escludere che all'Ospedale Israelitico possa essere attribuita natura pubblica in ragione dell'attività sanitaria svolta.

• art. 29 l. 101/1989

  Richiamato insieme all'art. 24 per ribadire il regime privatistico dell'ente e il divieto di un trattamento diverso da quello previsto per altre istituzioni private sanitarie e assistenziali.

• art. 55 d.lgs. 42/2004

  Richiamato nella nota ministeriale quale disposizione relativa all'autorizzazione all'alienazione dei beni culturali; il Ministero ha dichiarato che non risultavano istanze dell'Ospedale.

• art. 57-bis d.lgs. 42/2004

  Richiamato nella nota ministeriale quale disposizione relativa all'autorizzazione alla concessione in uso o locazione; il Ministero ha dichiarato che non risultavano istanze dell'Ospedale.

• art. 21 d.lgs. 42/2004

  Richiamato nella nota ministeriale con riferimento alle autorizzazioni al cambiamento di destinazione d'uso; il Ministero ha dichiarato che non risultavano richieste.

• art. 97 Cost.

  Il diritto di accesso dà attuazione ai principi di buon andamento e imparzialità; il riferimento all'attività di pubblico interesse dei soggetti privati è stato interpretato come riferito all'attività amministrativa svolta da tali soggetti.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il Collegio ha deciso dopo aver dato alle parti avviso della possibile inammissibilità del ricorso.

Massime di principio

• Ai fini dell'accesso documentale ex l. 241/1990, un soggetto privato è equiparato alla pubblica amministrazione soltanto limitatamente alle attività di pubblico interesse disciplinate dal diritto nazionale o dell'Unione europea; la qualificazione deve essere operata in concreto e in funzione dell'attività cui si riferiscono i documenti richiesti.
• L'accreditamento di un ente privato presso il Servizio sanitario nazionale e lo svolgimento di attività sanitaria convenzionata non estendono automaticamente il diritto di accesso a ogni segmento dell'attività dell'ente: l'accesso resta limitato ai documenti inerenti all'attività di pubblico interesse effettivamente esercitata.
• La mera proprietà privata, anche relativa a una parte di un bene culturale sottoposto a vincolo, non trasforma il proprietario in pubblica amministrazione e non rende automaticamente di pubblico interesse, ai fini dell'accesso, l'attività patrimoniale o proprietaria concernente il bene.
• L'accesso civico nei confronti degli enti privati soggetti all'art. 2-bis, comma 3, d.lgs. 33/2013 è parimenti limitato ai dati e documenti inerenti ad attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea; la disciplina non si estende alla documentazione relativa alla proprietà privata di beni o alla gestione patrimoniale estranea al servizio pubblico.
• Quando l'amministrazione destinataria dell'istanza dichiara motivatamente di non detenere la documentazione richiesta e il ricorrente non contesta specificamente tale circostanza, l'azione avverso il silenzio o il diniego di accesso non può essere accolta nei confronti di quell'amministrazione.

Come è indicizzato