Sentenza n. 779/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante aveva chiesto copia, ai sensi degli artt. 22 e seguenti della legge n. 241/1990, della documentazione relativa all’installazione della segnaletica stradale e al rilevamento dell’infrazione contestata con verbale del 15 novembre 2024. Il Comune aveva trasmesso la documentazione disponibile e successivamente dichiarato, con assunzione di responsabilità sulla veridicità dell’attestazione, che non esistevano ulteriori documenti tra quelli richiesti. Il TAR aveva respinto il ricorso ritenendo oggettivamente impossibile ordinare l’ostensione di documenti non detenuti dall’amministrazione. In appello sono stati dedotti: violazione degli artt. 22, 24 e 25 della legge n. 241/1990 e dell’art. 7 del d.P.R. n. 184/2006, sostenendo che la mera dichiarazione comunale di inesistenza non fosse sufficiente; violazione degli artt. 3, 24, 97, 98 e 113 Cost.; illegittimità della sentenza per diniego di giustizia, difetto di istruttoria e motivazione; illegittimità dell’attestazione comunale, ritenuta difforme dalla realtà; sussistenza del diritto di ottenere gli ulteriori documenti indicati nell’istanza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha affermato che, ai sensi degli artt. 22, comma 1, lettera d), e 25, comma 2, della legge n. 241/1990, l’accesso riguarda documenti amministrativi già formati e detenuti dall’amministrazione che li ha formati o li detiene stabilmente. L’esistenza o detenzione del documento costituisce elemento costitutivo del diritto di accesso e il relativo onere probatorio grava sul richiedente, ai sensi dell’art. 2697, comma 1, c.c., pur potendo essere assolto anche mediante presunzioni o elementi indiziari. Non sono sufficienti mere supposizioni, illazioni o congetture. Nel caso concreto, la richiedente non aveva fornito elementi idonei a dimostrare l’esistenza degli ulteriori atti, limitandosi a deduzioni apodittiche. Il Comune, dopo avere trasmesso la documentazione disponibile, aveva dichiarato espressamente che non esistevano altri documenti, con assunzione di responsabilità sulla veridicità dell’affermazione. Tale dichiarazione è stata ritenuta normalmente sufficiente e non era necessario che l’amministrazione fornisse un’ulteriore dimostrazione analitica delle ragioni dell’inesistenza. Un ordine giudiziale di esibizione sarebbe stato ineseguibile e inutiliter dato, secondo il principio ad impossibilia nemo tenetur. Il giudice ha precisato che un onere di specifica allegazione e dimostrazione dell’inesistenza può configurarsi quando i documenti siano normalmente e necessariamente formati o detenuti dall’ente e la loro mancanza costituisca un dato storico anomalo; tale ipotesi non ricorreva nella fattispecie, anche perché il Comune aveva collaborato trasmettendo parte degli atti richiesti e non emergevano ragioni plausibili per ritenere che avesse omesso ulteriori documenti effettivamente detenuti. Le spese del grado sono state compensate per la particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  Il diritto di accesso ha ad oggetto documenti “detenuti da una pubblica amministrazione”.

  Il diritto di accesso presuppone l’esistenza di documenti già formati e la loro effettiva detenzione da parte dell’amministrazione.

• art. 22, comma 1, lettera d), l. 241/1990

  documenti “detenuti da una pubblica amministrazione”

  La detenzione del documento è un presupposto materiale e giuridico dell’accesso.

• art. 25, comma 2, l. 241/1990

  la richiesta di accesso deve essere rivolta “all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente”

  L’istanza deve essere indirizzata all’amministrazione formatrice o detentrice stabile del documento; la mancata detenzione impedisce l’ostensione.

• art. 25, comma 4, l. 241/1990

  Disciplina il silenzio-rigetto sull’istanza di accesso, impugnato nel giudizio di primo grado.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  L’esistenza o detenzione del documento, quale elemento costitutivo del diritto di accesso, deve essere provata dal soggetto che intende far valere la pretesa ostensiva; la prova può essere anche presuntiva o indiziaria, ma non meramente congetturale.

• art. 7 d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184

  Invocato dall’appellante in relazione alle modalità di esercizio dell’accesso, ma non posto a fondamento dell’accoglimento delle censure.

• art. 37, comma 1, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285

  Richiamato per rilevare la competenza comunale in materia di apposizione e manutenzione della segnaletica stradale; tale competenza non dimostra, di per sé, l’esistenza o detenzione di ogni ulteriore documento richiesto.

Massime di principio

• Il diritto di accesso documentale presuppone l’esistenza di documenti amministrativi già formati e la loro effettiva detenzione da parte dell’amministrazione destinataria dell’istanza; non è configurabile un diritto di accesso a documenti meramente ipotetici, eventuali o non ancora formati.
• L’esistenza o la detenzione del documento costituisce elemento costitutivo della pretesa ostensiva e deve essere provata dal richiedente ai sensi dell’art. 2697 c.c.; la prova può essere fornita anche mediante presunzioni o indizi, ma non può consistere in mere supposizioni, illazioni o congetture.
• Una dichiarazione espressa dell’amministrazione circa la non detenzione o l’inesistenza del documento, resa dall’ufficio competente con assunzione di responsabilità sulla sua veridicità, è di regola sufficiente a escludere l’ordine giudiziale di esibizione, salvo che il richiedente fornisca elementi idonei a infirmarla.
• L’ordine di ostensione non può essere pronunciato quando l’amministrazione non detenga il documento, poiché sarebbe materialmente ineseguibile e inutiliter dato, in applicazione del principio ad impossibilia nemo tenetur.
• L’onere dell’amministrazione di specificare e dimostrare le ragioni dell’inesistenza del documento può essere più intenso quando si tratti di atti normalmente e necessariamente formati o detenuti dall’ente e la loro mancanza costituisca un dato storico anomalo; tale esigenza non ricorre in assenza di elementi concreti contrari alla dichiarazione dell’amministrazione.

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