Sentenza n. 5466/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti, concessionarie del gioco del bingo con concessioni scadute e operanti in regime di proroga tecnica, hanno impugnato gli atti con i quali l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha dato applicazione all'art. 1, commi 123-125, della legge n. 197/2022, determinando per ciascun concessionario un corrispettivo una tantum di euro 181.125, suddiviso in quattro rate. Con il primo motivo hanno dedotto la violazione e l'elusione dell'art. 112 c.p.a., nonché difetto di motivazione, difetto di istruttoria, falsità dei presupposti, irragionevolezza, sviamento, illogicità e disparità di trattamento, sostenendo che l'amministrazione avrebbe dovuto estendere anche alle ricorrenti gli effetti di precedenti ordinanze cautelari che avevano consentito ad altri concessionari il pagamento del canone nella misura di euro 2.800 mensili. Con il secondo motivo hanno dedotto l'illegittimità derivata della disciplina legislativa per contrasto con plurimi parametri costituzionali e con gli artt. 6 e 13 CEDU, lamentando che l'incremento del canone fosse stato stabilito senza una verifica della sua congruità rispetto all'oggetto e all'andamento della concessione, con compromissione dell'equilibrio economico dell'attività e del diritto di difesa. Con il terzo motivo hanno dedotto il contrasto della proroga e del canone con la direttiva 2014/23/UE, con gli artt. 49 e 56 TFUE e con i principi di certezza del diritto, effettività della tutela, legittimo affidamento e concorrenza, chiedendo la disapplicazione della normativa interna o il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. L'amministrazione ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo sussistente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. La controversia non riguardava la mera quantificazione patrimoniale di un canone nella fase esecutiva del rapporto, ma la legittimità della proroga legislativa e della pretesa autoritativa dell'amministrazione di applicare il canone durante la proroga tecnica. Nel merito, il Collegio ha valorizzato la sentenza della Corte di giustizia del 20 marzo 2025 nelle cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, nonché le successive sentenze del Consiglio di Stato, ritenendo applicabile la direttiva 2014/23/UE alle proroghe delle concessioni bingo disposte dopo la scadenza del termine di recepimento. La proroga costituisce una modifica della concessione soggetta all'art. 43 della direttiva e non rientra nelle ipotesi derogatorie che consentono modifiche senza una nuova procedura selettiva: manca una clausola originaria di proroga; non sono dimostrati i presupposti delle modifiche necessarie o non sostanziali; non ricorrono le condizioni relative al valore della concessione. La proroga, inoltre, ha carattere sostanziale perché, se conosciuta ab origine, avrebbe potuto influenzare la partecipazione alla gara. Il TAR ha ritenuto incompatibile con il diritto dell'Unione anche la fissazione legislativa di un canone fisso e invariabile, identico per tutti i concessionari e non parametrato ai rispettivi fatturati e alla remuneratività effettiva delle concessioni. Ha quindi disapplicato l'art. 1, commi 123-125, della legge n. 197/2022 nella parte relativa alla proroga dal 31 marzo 2023 al 31 dicembre 2024 e nella parte relativa al corrispettivo fisso di euro 181.125, annullando per illegittimità derivata la nota ADM e il presupposto avviso. L'annullamento non comporta tuttavia l'azzeramento di ogni obbligo economico: l'amministrazione dovrà rideterminare, con provvedimenti discrezionali anche provvisori e mediante adeguata istruttoria, un'indennità per l'esercizio di fatto dell'attività nel periodo considerato. Tale indennità dovrà essere parametrata ai fatturati e risultare da una ponderazione dei vantaggi e degli svantaggi derivanti dalla prosecuzione del rapporto, inclusi il vantaggio di evitare l'alea della gara e lo svantaggio del divieto di trasferimento dei locali. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  controversie in materia di concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sussiste quando la controversia investe la legittimità della proroga della concessione e della pretesa autoritativa di applicare il canone, non la mera quantificazione patrimoniale del corrispettivo nella fase esecutiva.

• art. 1, commi 123-125, legge n. 197/2022

  proroga a titolo oneroso fino al 31 dicembre 2024 delle concessioni bingo in scadenza il 31 marzo 2023 e corrispettivo una tantum maggiorato del 15 per cento

  La disposizione deve essere disapplicata, per contrasto con il diritto dell'Unione, nella parte in cui dispone la proroga tecnica e fissa in modo rigido il corrispettivo di euro 181.125 per ciascun concessionario.

• art. 43, paragrafi 1, 2 e 4, direttiva 2014/23/UE

  modifiche delle concessioni durante il periodo di validità senza una nuova procedura di aggiudicazione

  Le modifiche postume della concessione senza gara sono ammesse solo nelle ipotesi tassative previste dalla direttiva. La proroga onerosa delle concessioni bingo non rientra in tali ipotesi e costituisce una modifica sostanziale.

• art. 8, paragrafi 1 e 2, direttiva 2014/23/UE

  valore della concessione calcolato in relazione al fatturato generato a beneficio del concessionario

  Ai fini delle soglie e della verifica delle modifiche ammissibili, il valore della concessione deve essere determinato in base al fatturato generato dalla concessione, non in base al canone imposto al concessionario.

• art. 49 TFUE

  È richiamato tra i parametri eurounitari invocati, ma la decisione fonda principalmente la soluzione sull'applicazione della direttiva 2014/23/UE.

• art. 56 TFUE

  È richiamato tra i parametri eurounitari invocati, ma la decisione fonda principalmente la soluzione sull'applicazione della direttiva 2014/23/UE.

• art. 267 TFUE

  È richiamato quale base del rinvio pregiudiziale che ha condotto alla sentenza della Corte di giustizia del 20 marzo 2025.

• art. 112 c.p.a.

  È stato invocato dalle ricorrenti per sostenere che l'amministrazione avrebbe dovuto conformarsi a precedenti ordinanze cautelari rese in altri giudizi; il motivo non ha costituito la base dell'accoglimento.

• art. 1, comma 636, legge n. 147/2013

  canone di euro 2.800 mensili per la proroga tecnica

  È richiamato quale disciplina originaria del canone di proroga, rispetto alla quale il legislatore ha successivamente disposto incrementi progressivi.

• art. 1, comma 1047, legge n. 205/2017

  ulteriore proroga delle concessioni bingo e incremento del canone

  La disposizione costituisce il precedente normativo oggetto dei rinvii pregiudiziali e delle successive pronunce della Corte di giustizia e del Consiglio di Stato, i cui principi sono stati ritenuti applicabili anche alla proroga disciplinata dalla legge n. 197/2022.

Massime di principio

• Le proroghe o modifiche legislative di concessioni di servizi disposte dopo la scadenza del termine di recepimento della direttiva 2014/23/UE sono soggette alla disciplina unionale sulle modifiche delle concessioni, anche se il rapporto originario è stato affidato prima dell'entrata in vigore della direttiva.
• La proroga di una concessione senza nuova gara è legittima solo quando ricade in una delle ipotesi tassative previste dall'art. 43 della direttiva 2014/23/UE; una proroga onerosa che, se conosciuta nella gara originaria, avrebbe potuto influenzare la partecipazione degli operatori costituisce modifica sostanziale e non può essere disposta senza una nuova procedura selettiva.
• È incompatibile con l'art. 43 della direttiva 2014/23/UE la determinazione legislativa di un canone fisso e invariabile, uguale per tutti i concessionari e non parametrato al fatturato, alla remuneratività effettiva della concessione e alle concrete condizioni economiche del rapporto.
• La disapplicazione della norma nazionale incompatibile con il diritto dell'Unione non esonera automaticamente l'esercente dal pagamento di ogni utilità economica per l'esercizio di fatto della concessione, poiché deve essere evitato un vantaggio indebito a suo esclusivo favore.
• L'indennità dovuta per l'esercizio di fatto dell'attività concessoria deve essere determinata dall'amministrazione mediante valutazione concreta e discrezionale, anche provvisoria, dei fatturati e dell'equilibrio complessivo del rapporto, considerando sia i vantaggi ottenuti dal concessionario sia gli svantaggi sopportati.
• Rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la controversia che contesta la legittimità della proroga di una concessione e della pretesa autoritativa di applicare il relativo canone, anche se la domanda incide su profili economici, quando non riguarda la mera quantificazione patrimoniale di un corrispettivo nella fase esecutiva.

Come è indicizzato