Sentenza n. 1958/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

Le società ricorrenti hanno impugnato la variante al PGT del Comune di Carnate e gli atti provinciali connessi, chiedendone l’annullamento e il risarcimento dei danni. Il compendio, già destinato prevalentemente a funzioni terziarie e produttive con significativa capacità edificatoria, era stato incluso dal PTCP negli ambiti vallivi, nella rete verde di ricomposizione paesaggistica e, per una porzione, negli ambiti di interesse provinciale. Le ricorrenti hanno dedotto, in primo luogo, l’incompetenza del dirigente provinciale e del Presidente della Provincia a decidere sulla proposta comunale di modifica del PTCP, sostenendo che la competenza spettasse al Consiglio provinciale. Hanno inoltre lamentato travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, poiché la classificazione come ambito vallivo sarebbe stata fondata su cartografie obsolete e non avrebbe considerato il PGRA del 2020 e le opere di regimazione idraulica; violazione della prevalenza del PGRA; contraddittorietà del Comune, che dopo avere adottato una variante volta a correggere il vincolo si sarebbe conformato al diniego provinciale; disparità di trattamento e irragionevolezza per l’assenza, nell’art. 11 delle NTA del PTCP, di una clausola di salvaguardia analoga a quella prevista per la rete verde. È stata altresì contestata la mancata eliminazione di una porzione di circa 600 mq dagli ambiti di interesse provinciale, la disciplina d’ambito ritenuta eccessivamente restrittiva e antieconomica, il ridimensionamento della capacità edificatoria, l’esclusione della residenza, il sovradimensionamento delle cessioni di aree verdi e degli standard urbanistici, nonché la lesione del legittimo affidamento derivante dalle interlocuzioni amministrative e dalla precedente adozione della variante. Con i motivi aggiunti sono stati impugnati anche il decreto deliberativo presidenziale provinciale che aveva espresso il diniego alla modifica del PTCP e la determinazione dirigenziale di comunicazione e recepimento.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e i motivi aggiunti, prescindendo dalle eccezioni di rito perché le censure erano infondate nel merito, e ha compensato le spese. Quanto all’incompetenza, ha ritenuto applicabile la disciplina speciale dell’art. 13, comma 5, della l.r. Lombardia n. 12/2005, che attribuiva alla Giunta provinciale la decisione sulle proposte comunali di modifica del PTCP. Dopo la soppressione delle Giunte provinciali, l’art. 1, comma 55, della l. n. 56/2014 e lo Statuto provinciale hanno trasferito tali funzioni al Presidente della Provincia. Il Consiglio provinciale conserva la competenza sugli atti generali di pianificazione, ma la valutazione endoprocedimentale sulla proposta di modifica del PTCP nell’ambito della formazione del PGT spetta al Presidente; la determinazione dirigenziale successiva aveva natura meramente comunicativa e formale. Quanto agli ambiti vallivi, il vincolo persegue non solo finalità idrogeologiche, ma anche paesaggistiche e di conservazione della morfologia dei luoghi. Pertanto, l’eventuale assenza di rischio alluvionale secondo il PGRA non elimina l’autonoma esigenza di tutela paesaggistica. La prevalenza del PGRA opera funzionalmente nel solo ambito della gestione del rischio idraulico e non impedisce ad altri strumenti pianificatori di imporre vincoli più restrittivi per finalità diverse. Il Comune non è incorso in contraddittorietà per essersi conformato al diniego provinciale, poiché l’adozione del PGT è fase endoprocedimentale e l’approvazione definitiva doveva rispettare il PTCP prevalente. Non è stata provata l’omogeneità tra ambiti vallivi e rete verde tale da imporre identiche clausole di salvaguardia. La richiesta di eliminare la porzione di circa 600 mq dagli AIP non poteva essere trattata come semplice osservazione, poiché avrebbe modificato la proposta di variante al PTCP e richiesto una nuova adozione e una nuova valutazione provinciale; inoltre, la disciplina degli AIP consentiva modifiche solo mediante specifica procedura d’intesa Comune-Provincia e la soglia irrilevante prevista per superfici fino a 100 mq non era applicabile. Le critiche alla disciplina d’ambito sono state ricondotte al merito delle scelte pianificatorie, non sindacabile in assenza di manifesta illogicità, arbitrarietà o travisamento. Le osservazioni dei privati costituiscono apporto collaborativo e non generano un’aspettativa qualificata; il loro rigetto può essere motivato anche per relationem mediante il richiamo agli obiettivi generali del piano. Le cessioni e gli standard contestati costituivano applicazione di prescrizioni sovraordinate del PTCP, con finalità ecologiche e paesaggistiche, e non meri standard quantitativi soggetti ai limiti invocati dalle ricorrenti. Infine, le interlocuzioni preliminari, la precedente disciplina urbanistica e la mera adozione della variante non hanno generato un affidamento qualificato, non essendo presenti convenzioni urbanistiche perfezionate, giudicati o altre situazioni eccezionali. Conseguentemente è stata respinta anche la domanda risarcitoria.

Norme richiamate

• art. 13, comma 5, l.r. Lombardia n. 12/2005

  le determinazioni in merito sono assunte con deliberazione della giunta provinciale

  La disposizione disciplina specialmente la valutazione provinciale delle proposte comunali di modifica del PTCP nell’ambito della formazione del PGT; dopo la soppressione delle Giunte provinciali, le relative funzioni spettano al Presidente secondo la legge n. 56/2014 e lo Statuto provinciale.

• art. 1, comma 55, l. n. 56/2014

  le funzioni attribuite alle giunte provinciali

  Consente il trasferimento al Presidente della Provincia delle funzioni già attribuite alla Giunta provinciale, secondo le modalità stabilite dallo Statuto.

• art. 8, comma 1, lett. r), Statuto della Provincia di Monza e della Brianza

  le funzioni che il D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e le altre fonti normative nazionali e regionali attribuiscono alle giunte degli enti locali

  Attribuisce al Presidente provinciale le funzioni precedentemente spettanti alla Giunta, comprese quelle previste dall’art. 13, comma 5, della l.r. n. 12/2005.

• art. 42, comma 2, d.lgs. n. 267/2000

  La competenza consiliare sui piani territoriali e urbanistici riguarda gli atti generali di pianificazione e non la specifica valutazione endoprocedimentale sulla proposta comunale di modifica del PTCP.

• art. 65 d.lgs. n. 152/2006

  La prevalenza dei piani di bacino e del PGRA sugli strumenti urbanistici opera funzionalmente nell’ambito della gestione del rischio idraulico e non esclude vincoli ulteriori, anche più restrittivi, posti per finalità paesaggistiche.

• art. 18, comma 2, l.r. Lombardia n. 12/2005

  Le previsioni del PTCP aventi efficacia prescrittiva e prevalente, comprese quelle paesaggistiche relative agli ambiti vallivi, prevalgono sulle previsioni del PGT.

• art. 34 NTA del PTCP

  La disciplina degli Ambiti di Interesse Provinciale prevede una procedura d’intesa tra Comune e Provincia per la modifica delle relative perimetrazioni; la soglia di irrilevanza fino a 100 mq non si applica a una superficie di circa 600 mq.

• art. 31 NTA del PTCP

  La disciplina della rete verde provinciale impone, per gli interventi nel relativo perimetro, la destinazione di almeno il 50% della superficie ricadente nella rete verde a opere compensative con funzioni ecologiche e ambientali.

• art. 5 D.M. 1444/1968

  Non è stato ritenuto applicabile alle cessioni contestate, poiché queste derivavano da prescrizioni qualitative e sovraordinate del PTCP finalizzate alla rete ecologica e alla tutela paesaggistica, non da meri standard quantitativi.

• art. 13 l.r. Lombardia n. 12/2005

  Il procedimento di formazione del PGT comprende l’interlocuzione con la Provincia e rende l’adozione un atto endoprocedimentale, non definitivo.

• art. 30 e art. 31 Piano Paesaggistico Regionale della Lombardia

  Sono stati richiamati dalle ricorrenti, ma la sentenza non attribuisce loro una specifica interpretazione autonoma decisiva.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  Richiamato nel dispositivo per disporre l’oscuramento dei dati identificativi della parte ricorrente.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato nel dispositivo a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata per giustificare l’oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• Nella procedura prevista dalla legislazione regionale lombarda, la decisione sulla proposta comunale di modifica del PTCP formulata in sede di adozione del PGT costituisce una valutazione endoprocedimentale speciale e non l’approvazione di una variante generale al PTCP; dopo la soppressione delle Giunte provinciali, la relativa funzione spetta al Presidente della Provincia se la legge statale e lo Statuto provinciale gli trasferiscono le funzioni già attribuite alla Giunta.
• Il vincolo relativo agli ambiti vallivi può perseguire congiuntamente finalità di prevenzione del rischio idrogeologico e di tutela paesaggistica e morfologica del territorio. L’assenza di uno scenario di rischio nel PGRA non comporta quindi l’automatica caducazione del vincolo, quando questo conservi una distinta e autonoma funzione paesaggistica.
• La prevalenza del piano di bacino e del PGRA sugli strumenti urbanistici è funzionale all’ambito proprio della gestione del rischio idraulico; essa non impedisce a strumenti pianificatori sovraordinati o territorialmente competenti di imporre vincoli più restrittivi per finalità paesaggistiche, ambientali o morfologiche diverse.
• L’adozione di un PGT o di una sua variante è atto endoprocedimentale e non consolida l’assetto pianificatorio proposto. Il Comune può modificare l’orientamento in sede di approvazione definitiva, anche conformandosi al diniego dell’ente sovraordinato, senza che ciò integri di per sé contraddittorietà o lesione dell’affidamento.
• Le osservazioni dei privati nella formazione degli strumenti urbanistici costituiscono apporto collaborativo e non generano, di regola, un’aspettativa qualificata. Il loro rigetto non richiede una confutazione analitica di ogni argomento, potendo essere motivato anche per relationem mediante il richiamo agli obiettivi generali del piano e ai vincoli sovraordinati.
• Le scelte di pianificazione territoriale sono espressione di ampia discrezionalità e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza o travisamento dei fatti. La mera preesistenza di una destinazione edificatoria più favorevole, le interlocuzioni preliminari o l’adozione di una variante non costituiscono affidamento qualificato, salvo convenzioni urbanistiche perfezionate, giudicati o altre situazioni eccezionali.

Come è indicizzato