Corte di giustizia, Sentenza C-808/18

Inadempimento dell’Ungheria in materia di asilo, trattenimento e rimpatrio

La sentenza, pronunciata dalla Grande Sezione nella causa C-808/18, riguarda un ricorso per inadempimento promosso dalla Commissione europea contro l’Ungheria ai sensi dell’articolo 258 TFUE. La controversia concerne la disciplina nazionale applicata nelle zone di transito di Röszke e Tompa e le misure di allontanamento dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare.

Contesto normativo rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 2008/115/CE sul rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare;
• la direttiva 2013/32/UE sulle procedure per il riconoscimento e la revoca della protezione internazionale;
• la direttiva 2013/33/UE sulle condizioni di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale;
• l’articolo 72 TFUE, invocato dall’Ungheria a giustificazione di deroghe in nome dell’ordine pubblico e della sicurezza interna;
• la Carta dei diritti fondamentali, in particolare gli articoli 6, 18 e 47.

Prima censura: accesso alla procedura di protezione internazionale

La Commissione contestava che la domanda di asilo potesse essere presentata solo personalmente e solo nelle zone di transito, con accesso quotidiano estremamente limitato. La Corte ha ricordato che gli articoli 3, 6 e 7 della direttiva 2013/32 impongono un accesso effettivo, facile e rapido alla procedura, anche alla frontiera e nelle zone di transito, e che la domanda si considera presentata quando il richiedente manifesta la volontà di chiedere protezione internazionale presso una delle autorità competenti.

La Corte ha accertato, sulla base degli elementi prodotti dalla Commissione, l’esistenza di una prassi amministrativa costante e generalizzata che limitava drasticamente l’ingresso nelle zone di transito di Röszke e Tompa, con tempi di attesa di molti mesi. Tale prassi ha reso quasi impossibile, in concreto, presentare una domanda di protezione internazionale in Ungheria. Ne è derivata la violazione dell’articolo 6 della direttiva 2013/32, in combinato disposto con l’articolo 3 della medesima direttiva.

Seconda e terza censura: trattenimento nelle zone di transito

La Corte ha esaminato congiuntamente le censure relative al trattenimento dei richiedenti protezione internazionale e alle garanzie procedurali particolari.

Ha qualificato il soggiorno obbligatorio nelle zone di transito come "trattenimento" ai sensi dell’articolo 2, lettera h), della direttiva 2013/33, poiché i richiedenti erano tenuti a permanere in un perimetro recintato, sorvegliato e sostanzialmente chiuso, e non avevano una reale possibilità di lasciare la zona verso la Serbia senza mettere a rischio la loro posizione nel procedimento. La Corte ha inoltre osservato che il trattenimento era generalizzato e automatico, non fondato su una valutazione individuale e non ricondotto ad alcuno dei motivi tassativi dell’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva 2013/33.

La Corte ha escluso che l’articolo 43 della direttiva 2013/32 potesse giustificare il regime ungherese, poiché esso non era limitato nel tempo a quattro settimane, non era finalizzato esclusivamente all’esame di ammissibilità o del merito nei casi previsti dalla norma e si estendeva all’intera procedura. Ha altresì rilevato che il sistema non rispettava l’articolo 24, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, in quanto i richiedenti vulnerabili che necessitano di garanzie procedurali particolari erano trattenuti in modo automatico, senza verifica della compatibilità con il loro bisogno di sostegno adeguato. Infine, l’obbligo di trattenere anche i minori, salvo i minori non accompagnati sotto i 14 anni, è stato ritenuto incompatibile con l’articolo 11 della direttiva 2013/33.

La Corte ha anche respinto il tentativo dell’Ungheria di invocare l’articolo 72 TFUE: tale disposizione non consente una deroga generale e astratta alle direttive in materia di asilo e rimpatrio, e lo Stato membro non aveva dimostrato in modo specifico la necessità delle deroghe invocate.

Quarta censura: allontanamento dei cittadini di paesi terzi irregolari

Quanto alla norma nazionale che autorizzava la polizia a scortare oltre la barriera di frontiera i cittadini di paesi terzi il cui soggiorno era irregolare, la Corte ha ritenuto che essa integrasse, in sostanza, un allontanamento forzato ai sensi della direttiva 2008/115. Di conseguenza, prima di tale misura, l’Ungheria avrebbe dovuto adottare una decisione di rimpatrio nel rispetto degli articoli 5, 6, 12 e 13 della direttiva, assicurando la considerazione dell’interesse del minore, della vita familiare, dello stato di salute, del principio di non-refoulement e dei mezzi di ricorso effettivi.

Poiché la normativa ungherese consentiva l’allontanamento indiscriminato senza tali garanzie, la Corte ha dichiarato l’inadempimento. Anche qui è stato respinto il richiamo all’articolo 72 TFUE, considerato insufficiente e non specificamente dimostrato.

Quinta censura: diritto di rimanere nel territorio durante il ricorso

La Corte ha riconosciuto che l’articolo 46, paragrafo 5, della direttiva 2013/32 garantisce al richiedente il diritto di rimanere nel territorio dello Stato membro fino alla scadenza del termine per impugnare o, se il ricorso è proposto, fino alla decisione sullo stesso, salvo le eccezioni del paragrafo 6 e dell’articolo 41, paragrafo 1.

Ha quindi ritenuto che la disciplina ungherese, nella parte in cui subordinava tale diritto al trattenimento nelle zone di transito e a condizioni contrarie al diritto dell’Unione, violasse l’articolo 46, paragrafo 5. Invece, ha respinto le censure relative al paragrafo 6 dell’articolo 46, ritenendo che il ricorso all’articolo 50 del codice di procedura giurisdizionale amministrativa fosse sufficiente a garantire la competenza del giudice a decidere sul diritto di permanere nel territorio nelle ipotesi in cui il diritto di soggiorno non è automatico.

Dispositivo

La Corte ha dichiarato che l’Ungheria è venuta meno agli obblighi derivanti:

• dall’articolo 6 della direttiva 2013/32, limitando in modo drastico l’accesso alla presentazione della domanda di protezione internazionale;
• dall’articolo 24, paragrafo 3, e dall’articolo 43 della direttiva 2013/32, nonché dagli articoli 8, 9 e 11 della direttiva 2013/33, istituendo un sistema di trattenimento generalizzato nelle zone di transito;
• dagli articoli 5, 6, 12 e 13 della direttiva 2008/115, consentendo l’allontanamento dei cittadini di paesi terzi irregolari senza la procedura di rimpatrio;
• dall’articolo 46, paragrafo 5, della direttiva 2013/32, subordinando il diritto di rimanere nel territorio a condizioni incompatibili con il diritto dell’Unione. Il ricorso è stato respinto per il resto ed è stata disposta una ripartizione delle spese con condanna dell’Ungheria ai quattro quinti delle spese della Commissione.