Corte di giustizia, Sentenza C-316/19

Sequestro di documenti nei locali della Banka Slovenije e tutela degli archivi della BCE

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE promosso dalla Commissione europea contro la Repubblica di Slovenia. La controversia nasce dal sequestro, da parte delle autorità penali slovene, di documenti custoditi nei locali della banca centrale nazionale e connessi ai compiti del SEBC e dell’Eurosistema.

Fatti e procedimento principale

Nel 2016 le autorità slovene hanno effettuato perquisizione e sequestro di documenti nei locali della Banka Slovenije nell’ambito di un’indagine penale che coinvolgeva il governatore e altri agenti della banca centrale. La BCE ha contestato sin da subito il sequestro, sostenendo che vi fossero documenti appartenenti ai suoi archivi e che l’accesso dovesse avvenire solo con il suo consenso o, in mancanza, con intervento del giudice dell’Unione.

Nel corso degli scambi successivi, la BCE ha proposto criteri per identificare i documenti rientranti negli archivi della BCE e per separare quelli rilevanti ai fini dell’indagine da quelli tutelati. La Commissione, dopo una fase precontenziosa con lettera di diffida e parere motivato, ha adito la Corte deducendo la violazione dell’articolo 343 TFUE, dell’articolo 39 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE, degli articoli 2, 18 e 22 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità e dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 343 TFUE, relativo ai privilegi e immunità dell’Unione;
• gli articoli 1, 8, 9.2, 10.1, 14.3 e 39 del Protocollo (n. 4) sul SEBC e sulla BCE;
• gli articoli 1, 2, 18 e 22 del Protocollo (n. 7) sui privilegi e sulle immunità dell’Unione;
• l’articolo 4, paragrafo 3, TUE sul principio di leale cooperazione.

Questione giuridica principale

La Corte era chiamata a stabilire:

• se i documenti detenuti dalla banca centrale nazionale e relativi all’assolvimento dei compiti del SEBC e dell’Eurosistema potessero rientrare nella nozione di "archivi della BCE";
• se il sequestro unilaterale di tali documenti da parte delle autorità slovene violasse il principio di inviolabilità degli archivi;
• se, dopo il sequestro, la Slovenia fosse tenuta a cooperare attivamente con la BCE per identificare i documenti tutelati e rimediare agli effetti della misura nazionale.

La nozione autonoma di "archivi dell’Unione"

La Corte afferma anzitutto che la nozione di "archivi dell’Unione" di cui all’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità è una nozione autonoma del diritto dell’Unione, non ricavabile dal solo diritto internazionale o dalle discipline nazionali. Essa comprende l’insieme dei documenti di ogni genere, a prescindere da data, forma o supporto materiale, prodotti o ricevuti dalle istituzioni, organi e organismi dell’Unione o dai loro rappresentanti e agenti nell’esercizio delle loro funzioni e riguardanti le loro attività.

Nel ricostruire questa nozione, la Corte valorizza anche il regolamento (CEE, Euratom) n. 354/83, che definisce gli archivi storici come l’insieme dei documenti prodotti o ricevuti nell’esercizio delle funzioni istituzionali.

Applicazione alla BCE e ai documenti detenuti dalle banche centrali nazionali

La Corte precisa che la tutela degli archivi dell’Unione si applica anche agli archivi della BCE. Poiché il SEBC e l’Eurosistema operano tramite una stretta cooperazione tra BCE e banche centrali nazionali, e poiché i compiti fondamentali di politica monetaria sono esercitati mediante tale sistema integrato, i documenti relativi all’assolvimento di tali compiti rientrano nella nozione di archivi della BCE anche se materialmente detenuti da una banca centrale nazionale.

La Corte respinge l’idea che le banche centrali nazionali possano essere considerate terzi rispetto alla BCE ai fini di tale protezione. In un sistema tanto integrato, la localizzazione fisica dei documenti presso la banca centrale nazionale non esclude la loro appartenenza agli archivi della BCE.

Sequestro unilaterale e lesione dell’inviolabilità

Secondo la Corte, l’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità, che dichiara inviolabili gli archivi dell’Unione, osta a qualsiasi ingerenza unilaterale da parte delle autorità nazionali. Di conseguenza, il sequestro unilaterale di documenti che fanno parte degli archivi dell’Unione costituisce di per sé una lesione del principio di inviolabilità.

Nel caso concreto, pur non disponendo la Commissione di un inventario preciso di tutti i documenti sequestrati, la Corte ritiene provato che il sequestro abbia necessariamente incluso documenti relativi alle funzioni del SEBC e dell’Eurosistema, dato l’ampio perimetro del materiale acquisito, comprendente tutte le comunicazioni del governatore e i documenti elettronici presenti sui dispositivi e sui server della banca centrale nel periodo considerato. Ne consegue la violazione dell’articolo 2 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità, in combinato disposto con l’articolo 343 TFUE, l’articolo 39 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE e l’articolo 22 del medesimo Protocollo sui privilegi e sulle immunità.

Obiezioni dello Stato membro e loro rigetto

La Slovenia aveva sostenuto che:

• i privilegi e le immunità dell’Unione devono essere interpretati restrittivamente;
• l’immunità funzionale non è assoluta e deve conciliarsi con lo Stato di diritto e con le esigenze dell’azione penale;
• la BCE non avrebbe dimostrato un pregiudizio concreto al proprio funzionamento;
• la BCE avrebbe dovuto identificare preventivamente e chiaramente i propri archivi.

La Corte respinge tali argomenti. Osserva che il testo dell’articolo 2 è chiaro nel prevedere l’inviolabilità degli archivi e che non è richiesto, per il sequestro unilaterale, di dimostrare in concreto un ostacolo al funzionamento della BCE. Precisa inoltre che la protezione non dipende da una previa classificazione fisica o etichettatura dei documenti da parte dell’istituzione interessata.

Obbligo di leale cooperazione

Quanto alla seconda censura, la Corte distingue tra il periodo precedente e quello successivo al sequestro.

Per il periodo precedente, la censura coincide sostanzialmente con quella relativa all’inviolabilità degli archivi, sicché non può essere constata una violazione autonoma dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE e dell’articolo 18 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità distinta dalla violazione specifica già accertata.

Per il periodo successivo, invece, la Corte afferma che gli Stati membri devono eliminare le conseguenze illecite di una violazione del diritto dell’Unione e cooperare con l’istituzione interessata per rimediare agli effetti del sequestro. Nel caso di specie, le autorità slovene non hanno consentito alla BCE di identificare i documenti sequestrati che rientravano nei suoi archivi né hanno restituito i documenti non rilevanti. Le misure di riservatezza adottate non bastano a sanare l’inadempimento, e neppure rileva che l’indagine penale non abbia compromesso in concreto la stabilità dei prezzi o l’unione economica e monetaria.

Dispositivo

La Corte dichiara che la Repubblica di Slovenia è venuta meno agli obblighi derivanti:

• dall’articolo 343 TFUE,
• dall’articolo 39 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE,
• dagli articoli 2, 18 e 22 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità,
• dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE.

La Slovenia è condannata alle spese; la BCE sopporta le proprie spese in quanto interveniente.