Corte di giustizia, Sentenza C-342/19

Accesso ai documenti della BCE: diniego per documento interno ricevuto da prestatore esterno

La causa è un’impugnazione proposta contro la sentenza del Tribunale che aveva confermato la decisione della BCE di negare l’accesso a un documento del 23 aprile 2015, redatto da un prestatore esterno e relativo all’interpretazione dell’articolo 14, paragrafo 4, del Protocollo n. 4 sullo Statuto del SEBC e della BCE. Il documento era stato richiesto nell’ambito dell’accesso pubblico ai documenti disciplinato dalla decisione 2004/258.

Fatti e procedimento

I ricorrenti avevano chiesto dapprima tutti i pareri legali esterni eventualmente richiesti dalla BCE in relazione a decisioni del 2015 sull’erogazione di liquidità di emergenza da parte della Banca centrale greca. La BCE aveva negato che fossero stati richiesti tali pareri, ma aveva informato dell’esistenza del documento controverso. Su richiesta specifica, aveva poi negato l’accesso invocando due eccezioni: tutela della consulenza legale e tutela dei documenti per uso interno. Dopo il rigetto della domanda di conferma, i ricorrenti avevano impugnato la decisione davanti al Tribunale, che aveva respinto il ricorso ritenendo sufficiente l’eccezione relativa ai documenti per uso interno.

Normativa rilevante

La decisione 2004/258 prevede, tra l’altro:

• l’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, sulla tutela della consulenza legale;
• l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, sui documenti elaborati o ricevuti per uso interno, come parte di deliberazioni e consultazioni preliminari, anche dopo l’adozione della decisione;
• l’articolo 4, paragrafo 5, sulla divulgazione parziale;
• l’articolo 7, paragrafo 2, sulla domanda di conferma. La Corte richiama anche il regolamento n. 1049/2001, ma precisa che esso non è applicabile al documento controverso, e menziona le disposizioni del diritto primario invocate dai ricorrenti in materia di trasparenza e accesso ai documenti.

Le questioni sollevate in impugnazione

I ricorrenti sostenevano, in sintesi, che:

• il Tribunale aveva escluso erroneamente la necessità di dimostrare un grave pregiudizio al processo decisionale per applicare l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258;
• il Tribunale aveva dato alla BCE un margine discrezionale eccessivo, riducendo il controllo giurisdizionale;
• il documento non poteva essere qualificato come documento per uso interno, essendo un parere esterno e, a loro avviso, un documento di consulenza legale;
• l’eccezione relativa alla consulenza legale avrebbe avuto carattere speciale e avrebbe impedito l’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3;
• vi era comunque un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, legato al controllo della legittimità dell’azione della BCE e alla trasparenza.

Ragionamento della Corte sul primo motivo

La Corte respinge innanzitutto la censura, nella parte in cui introduce per la prima volta in appello una possibile incompatibilità dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258 con il diritto primario. Tale eccezione di illegittimità non era stata sollevata dinanzi al Tribunale e non può essere introdotta per la prima volta in sede di impugnazione.

Nel merito degli altri argomenti, la Corte chiarisce che il controllo giurisdizionale e il margine di discrezionalità richiamati dal Tribunale riguardavano solo la verifica dell’esistenza di un interesse pubblico prevalente, non la qualificazione del documento o la struttura dell’eccezione. Pertanto, tali considerazioni non incidono sulla validità del ragionamento del Tribunale in ordine ai presupposti dell’eccezione.

La Corte aggiunge che il Tribunale non era tenuto a esigere la dimostrazione di un grave pregiudizio al processo decisionale, perché l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258 non contiene una tale condizione, a differenza del regime del regolamento n. 1049/2001. Di conseguenza, le censure fondate su parametri elaborati per quel regolamento sono irrilevanti.

Rapporto tra eccezione per consulenza legale ed eccezione per uso interno

La Corte esclude che l’eccezione sulla consulenza legale operi come lex specialis o precluda l’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma. Il testo della decisione 2004/258 non stabilisce alcun rapporto di esclusività tra le due eccezioni e non impedisce che uno stesso documento o parti di esso possano rientrare in più eccezioni contemporaneamente.

Di conseguenza, la BCE poteva fondare il diniego sia sulla tutela della consulenza legale sia, autonomamente, sulla tutela dei documenti per uso interno.

Qualificazione del documento come documento per uso interno

Quanto alla natura del documento, la Corte osserva che l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, tutela anche documenti "ricevuti" dalla BCE, quindi pure documenti redatti da soggetti esterni, purché destinati a essere utilizzati internamente come parte di deliberazioni e consultazioni preliminari.

La Corte approva la conclusione del Tribunale secondo cui il documento era stato richiesto a un prestatore esterno per arricchire le riflessioni interne degli organi decisionali della BCE e fornire supporto alle deliberazioni del consiglio direttivo. Inoltre, la disposizione non è limitata ai documenti relativi a uno specifico procedimento decisionale: può coprire anche documenti collegati a processi interni più ampi e a questioni di carattere generale.

La giurisprudenza richiamata dai ricorrenti sul regolamento n. 1049/2001, in particolare la sentenza Saint-Gobain Glass Deutschland/Commissione, non è decisiva, perché il testo della decisione 2004/258 è diverso e tutela espressamente anche le deliberazioni e consultazioni preliminari in seno alla BCE, persino dopo l’adozione della decisione.

Interesse pubblico prevalente e motivazione

La Corte respinge anche il motivo relativo all’interesse pubblico prevalente. Osserva che gli argomenti dei ricorrenti replicavano sostanzialmente quelli già dedotti in primo grado e tendevano a ottenere un mero riesame del merito, attività che non rientra nella competenza della Corte in sede di impugnazione.

Quanto alla critica secondo cui la BCE avrebbe dovuto dimostrare un grave pregiudizio al processo decisionale, la Corte la dichiara inconferente: tale prova non è richiesta dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, della decisione 2004/258. Anche la censura sul difetto di motivazione viene respinta, poiché il Tribunale ha correttamente verificato che la BCE aveva indicato che la divulgazione avrebbe potuto compromettere la discussione effettiva, informale e riservata tra i membri degli organi decisionali e limitare il loro spazio di riflessione.

Decisione

La Corte respinge integralmente l’impugnazione e condanna i ricorrenti alle spese.

Principio affermato

Ai fini della decisione 2004/258 della BCE, l’eccezione relativa ai documenti elaborati o ricevuti per uso interno consente di negare l’accesso a un documento destinato alle deliberazioni e consultazioni preliminari interne, anche se redatto da un soggetto esterno e anche dopo l’adozione della decisione a cui si ricollega, senza che sia necessario provare un grave pregiudizio al processo decisionale. L’eccezione non è esclusa dal possibile concorso con quella relativa alla consulenza legale e non si limita ai soli documenti collegati a un procedimento decisionale specifico.