Sentenza n. 6598/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Toscana che aveva respinto il ricorso contro il diniego ministeriale all’esportazione del dipinto e contro il rigetto del ricorso amministrativo. In appello ha dedotto, anzitutto, l’illegittima composizione della Commissione per l’esportazione di Firenze, sostenendo che, ai sensi degli artt. 136 e 137 del R.D. n. 363/1913, la Commissione avrebbe dovuto operare con tre funzionari e avrebbe avuto natura di collegio perfetto; nel caso concreto avevano partecipato soltanto due funzionari, poiché il terzo era in quiescenza. Ha inoltre censurato il difetto di motivazione e di istruttoria dei dinieghi, sostenendo che l’Amministrazione non avrebbe adeguatamente esaminato le osservazioni sulla qualità artistica, sulla rilevanza della rappresentazione, sulla natura di replica del dipinto e sull’asserita sproporzione della misura. È stata contestata anche l’introduzione, nel provvedimento del 10 luglio 2024, del criterio n. 6 del D.M. n. 537/2017 senza previa interlocuzione procedimentale, nonché la qualificazione di tale atto come nuovo diniego e contestuale riavvio del procedimento dichiarativo. La società ha infine dedotto la sproporzione e l’illogicità del divieto di esportazione, rilevando che esisteva già un dipinto gemello sottoposto a tutela, che il bene non sarebbe stato necessariamente reso accessibile al pubblico e che la qualità del dipinto non avrebbe giustificato autonomamente il divieto.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il primo motivo è stato ritenuto infondato: le Commissioni istituite presso gli Uffici Esportazione ai sensi degli artt. 136 e 137 del R.D. n. 363/1913 non sono collegi perfetti. La natura di collegio perfetto non è prevista dalla normativa, non sono contemplati membri supplenti, i componenti appartengono alla stessa amministrazione e non è stabilito che debbano possedere competenze tecniche differenziate; in assenza di quorum speciali, la Commissione può quindi deliberare con due componenti concordi. Il secondo motivo è stato respinto. Il provvedimento del 10 luglio 2024 è stato qualificato come nuovo diniego, sostitutivo di quello del 13 marzo 2024 in ragione della sopravvenuta decisione sul ricorso amministrativo, e non come atto coesistente e contrastante con il precedente. I criteri n. 1, relativo alla qualità artistica, e n. 3, relativo alla rilevanza della rappresentazione, erano ritenuti sufficienti a fondare il diniego. La censura relativa al criterio n. 6 è stata dichiarata inammissibile per difetto di interesse: tale criterio non era necessario per il diniego definitivo e, quanto al procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale, la società avrebbe potuto presentare osservazioni nella successiva fase procedimentale. Il terzo motivo è stato respinto poiché la valutazione ministeriale sulla qualità e sulla rilevanza storico-artistica del dipinto non presentava manifesta illogicità, travisamento dei fatti o incoerenze tali da consentire l’annullamento. Il giudice ha ribadito che il sindacato sulle valutazioni tecnico-discrezionali in materia di tutela culturale è estrinseco e non può sostituire la valutazione dell’Amministrazione con una diversa valutazione di merito. L’esistenza di un dipinto gemello già tutelato non rende di per sé irragionevole la tutela del secondo dipinto, se la sua qualità è autonomamente apprezzabile. Il diniego all’esportazione e la tutela del bene privato sono inoltre finalizzati principalmente alla conservazione del patrimonio culturale e alla preservazione della memoria della comunità nazionale, non necessariamente alla fruizione pubblica immediata del bene. Anche il quarto motivo è stato respinto: il provvedimento del 10 luglio 2024 richiamava la relazione tecnico-scientifica allegata e motivava, sulla base di essa, la sussistenza dei criteri n. 1 e n. 3. Le spese del giudizio d’appello sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• artt. 65, comma 3, e 68 d.lgs. 42/2004

  Disciplinano, nel caso esaminato, la richiesta dell’attestato di libera circolazione e il potere di negare l’esportazione di un bene culturale mobile.

• art. 69 d.lgs. 42/2004

  Prevede il ricorso amministrativo avverso il diniego dell’attestato di libera circolazione e rileva nella qualificazione degli atti successivi adottati dall’Amministrazione.

• artt. 10, comma 3, 13 e 14 d.lgs. 42/2004

  Riguardano la dichiarazione dell’interesse culturale, il relativo procedimento e gli effetti della tutela; il riavvio del procedimento dichiarativo consente al proprietario di interloquire nella fase procedimentale.

• artt. 136 e 137 R.D. n. 363/1913

  Disciplinano le Commissioni presso gli Uffici Esportazione, ma non impongono che esse abbiano natura di collegio perfetto; in assenza di quorum speciali, la Commissione può deliberare con due componenti.

• D.M. n. 537/2017

  Individua i criteri tecnici che possono giustificare il diniego dell’attestato di libera circolazione, tra cui la qualità artistica dell’opera, la rilevanza della rappresentazione e la testimonianza di relazioni significative tra diverse aree culturali.

• art. 9 Cost.

  Costituisce il parametro costituzionale di riferimento dell’attività amministrativa di tutela del patrimonio culturale.

• art. 1, commi 2, 4 e 5, d.lgs. 42/2004

  La tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura.

  La tutela dei beni culturali, soprattutto quando il bene è di proprietà privata, è principalmente diretta alla conservazione del bene e alla preservazione della memoria della comunità nazionale; la fruizione pubblica costituisce una finalità possibile ma non necessariamente immediata e diretta.

Massime di principio

• Le Commissioni istituite presso gli Uffici Esportazione del Ministero della Cultura, disciplinate dagli artt. 136 e 137 del R.D. n. 363/1913, non costituiscono collegi perfetti quando la normativa non prevede espressamente tale natura, non contempla componenti supplenti o quorum speciali e non attribuisce ai singoli componenti competenze tecniche differenziate essenziali; in tal caso, la Commissione può validamente deliberare con due componenti concordi.
• Il diniego dell’attestato di libera circolazione può essere legittimamente fondato anche sulla ricorrenza di più criteri tecnico-valutativi previsti dal D.M. n. 537/2017, quando almeno alcuni di essi siano autonomamente sufficienti a giustificare il diniego; la contestazione di ulteriori criteri non necessari è inammissibile per difetto di interesse se non può produrre un’utilità concreta.
• Quando, dopo il rigetto del ricorso amministrativo contro un primo diniego all’esportazione, l’Ufficio Esportazione adotta un nuovo atto sulla base della sopravvenuta decisione e della relativa relazione tecnica, tale atto può qualificarsi come provvedimento sostitutivo del precedente, senza che sussista coesistenza di due dinieghi incompatibili.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali relative all’interesse culturale e alla libera circolazione di beni culturali è estrinseco: il giudice può verificare la completezza dell’istruttoria, la coerenza tra fatti, elementi istruttori e regole tecniche, nonché l’assenza di manifesta illogicità, travisamento o inattendibilità, ma non può sostituire la propria valutazione tecnica a quella dell’Amministrazione quando questa resti plausibile e ragionevole.
• L’esistenza di un’opera dello stesso autore, quasi identica e già sottoposta a tutela, non esclude di per sé la possibilità di negare l’esportazione di un secondo esemplare, qualora la qualità e l’interesse culturale di quest’ultimo siano autonomamente e ragionevolmente apprezzati dall’Amministrazione.
• Per i beni culturali di proprietà privata, il diniego all’esportazione e l’imposizione della tutela sono principalmente diretti alla conservazione del bene e alla preservazione della memoria della comunità nazionale; non è necessario che la misura assicuri, in via immediata, la fruizione pubblica del bene.

Come è indicizzato