Provvedimento AGCM A545 n. 30300 del 13/09/2022

POLIECO/Ecopolietilene: impegni per la neutralità competitiva nella gestione dei contributi EPR

Il provvedimento n. 30300, relativo al caso A545, riguarda il possibile abuso di posizione dominante di POLIECO nel mercato italiano dei servizi di compliance agli obblighi di responsabilità estesa del produttore (EPR) per i beni in polietilene. Il procedimento, avviato il 31 agosto 2021 ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287/1990, si è concluso con l’accettazione di impegni obbligatori ai sensi dell’articolo 14-ter, senza accertamento dell’infrazione.

Parti e origine del procedimento

POLIECO è un consorzio privato senza scopo di lucro istituito per legge e incaricato della gestione del fine vita dei beni in polietilene diversi dagli imballaggi. Fino al riconoscimento di Ecopolietilene, avvenuto il 19 giugno 2020, POLIECO aveva operato in condizioni di monopolio legale nel settore.

Ecopolietilene è un consorzio autonomo costituito da produttori di beni in polietilene che non intendono aderire a POLIECO. La denuncia, presentata nel febbraio 2021 e successivamente integrata, rappresentava POLIECO come incumbent dotato di una posizione dominante e accusava il consorzio di avere adottato una strategia volta a rendere più difficile l’ingresso e l’espansione del nuovo concorrente.

Dopo l’avvio sono state svolte ispezioni presso la sede di POLIECO il 7 settembre 2021. L’istanza di partecipazione al procedimento presentata dall’associazione CODICI è stata respinta per carenza dei requisiti richiesti.

Quadro normativo e struttura del settore

L’articolo 234 del decreto legislativo n. 152/2006 (TUA) consente agli operatori della filiera dei beni in polietilene di aderire a POLIECO oppure di costituire sistemi autonomi di gestione, subordinati al riconoscimento ministeriale. L’articolo 256, comma 8, del TUA prevede inoltre una sanzione amministrativa per i soggetti che non adempiono agli obblighi di partecipazione, facendo salvo l’obbligo di corrispondere i contributi pregressi.

L’articolo 237 del TUA stabilisce criteri direttivi per i sistemi di gestione, inclusa la determinazione del contributo ambientale secondo criteri orientati ai costi e modulati, per quanto possibile, sulle caratteristiche dei singoli prodotti. Il contributo deve essere corrisposto una sola volta per ciascuna unità immessa sul mercato.

Nel periodo considerato, gli obiettivi minimi di riciclaggio applicabili ai sistemi operanti risultavano ancora collegati al precedente decreto ministeriale del 15 luglio 1998, nella misura del 15% dell’immesso al consumo, in attesa dell’adozione della disciplina prevista dall’articolo 234, comma 13, del TUA. Il TAR Lazio, con sentenza n. 8985/2021, aveva ritenuto applicabili anche a Ecopolietilene gli obiettivi minimi e le modalità di calcolo del contributo ambientale previste per POLIECO fino all’adozione della nuova disciplina ministeriale.

Mercato rilevante e posizione dominante

Il mercato rilevante è stato individuato nella gestione dell’avvio a riciclo e recupero dei rifiuti derivanti da beni in polietilene, funzionale all’adempimento degli obblighi EPR. Dal lato della domanda operano i produttori e gli altri soggetti obbligati alla gestione del fine vita dei beni; dal lato dell’offerta erano presenti POLIECO ed Ecopolietilene.

La dimensione geografica è nazionale, poiché il regime autorizzatorio e l’obbligo EPR dipendono dall’immissione al consumo sul mercato italiano e i sistemi riconosciuti operano sull’intero territorio nazionale.

POLIECO aveva detenuto un monopolio legale fino al giugno 2020 e, anche dopo l’ingresso di Ecopolietilene, conservava una posizione dominante in ragione della recente operatività del concorrente e del limitato numero di produttori che vi avevano aderito. Secondo una stima riportata nel provvedimento, nel 2022 Ecopolietilene superava di poco il 10% del mercato in termini di immesso al consumo dei propri consorziati.

Condotte contestate e possibile abuso

L’Autorità aveva ipotizzato che POLIECO avesse posto in essere un’unica strategia escludente, idonea ad aumentare i costi di ingresso e di espansione di Ecopolietilene e a ridurre la capacità del nuovo entrante di acquisire o mantenere clienti. La qualificazione prospettata era quella di abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 TFUE, con possibile pregiudizio al commercio intraeuropeo.

Le condotte esaminate riguardavano in particolare:

• l’invio di richieste di pagamento dei contributi ambientali pregressi a imprese interessate a recedere da POLIECO o ad aderire a Ecopolietilene;
• il collegamento tra le agevolazioni sul pregresso previste dall’articolo 31, comma 6, dello Statuto POLIECO e l’adesione al consorzio incumbent;
• la minaccia o l’avvio di azioni giudiziarie nei confronti di imprese non aderenti o aderenti al sistema concorrente;
• la prospettata concessione di sconti sul pregresso subordinati all’impegno dell’impresa a rimanere iscritta a POLIECO fino al 2023;
• accordi con associazioni di categoria che prevedevano riduzioni, abbuoni o esenzioni dal pagamento di annualità pregresse per gli iscritti che aderissero a POLIECO.

Tra le evidenze richiamate figuravano lettere indirizzate a imprese già consorziate o potenzialmente aderenti a Ecopolietilene, comunicazioni contenenti riferimenti alla necessità di regolarizzare il pregresso e minacce di iniziative giudiziarie, nonché accordi con associazioni rappresentative quali Confindustria Lombardia, Confapi e Confimi Industria.

L’Autorità ha chiarito che il procedimento non metteva in discussione, in astratto, la possibilità per POLIECO di richiedere contributi pregressi. Il profilo concorrenziale riguardava invece la diversa intensità dell’azione di recupero a seconda che il destinatario fosse o meno un proprio consorziato, o fosse o stesse per diventare consorziato di Ecopolietilene.

Impegni e market test

Il 20 gennaio 2022 POLIECO ha presentato impegni ai sensi dell’articolo 14-ter della legge n. 287/1990. L’Autorità li ha sottoposti a market test, pubblicandoli dal 7 marzo 2022. Sono pervenute osservazioni da undici soggetti, tra cui Ecopolietilene, CONAI, Federazione Gomma Plastica, il MITE e diverse associazioni e amministrazioni.

A seguito delle osservazioni, POLIECO ha depositato una versione definitiva degli impegni il 10 giugno 2022, apportando modifiche soprattutto in relazione alla possibilità di regolarizzare il pregresso tramite qualsiasi sistema collettivo autorizzato e alla separazione delle somme riscosse.

Impegno n. 1: regolarizzazione dei contributi pregressi tramite qualsiasi consorzio

Nella formulazione definitiva, POLIECO si è impegnata a consentire alle imprese non iscritte ad alcun consorzio di presentare una proposta di adempimento contestualmente alla domanda di iscrizione a uno dei sistemi autorizzati.

La procedura deve essere definita congiuntamente da POLIECO ed Ecopolietilene e potrà essere utilizzata anche da futuri sistemi autorizzati. La proposta deve indicare, con documentazione probatoria, i quantitativi di beni in polietilene immessi sul mercato nazionale nei tre anni precedenti la richiesta.

La quantificazione del contributo pregresso deve avvenire secondo criteri comuni, con effetti transattivi, in condizioni di parità e senza discriminazioni. Le modalità di pagamento e le eventuali agevolazioni devono essere definite congiuntamente dai due consorzi.

POLIECO si è inoltre impegnata a:

• non sollecitare le imprese non iscritte in modo discriminatorio;
• indicare in ogni comunicazione la possibilità di regolarizzare il pregresso tramite qualunque sistema autorizzato ai sensi dell’articolo 234 del TUA;
• non rinnovare gli accordi con associazioni di categoria nella parte relativa alla gestione dei contributi pregressi;
• non sottoscrivere nuovi accordi dello stesso tipo;
• non discriminare le imprese che intendano recedere da POLIECO per aderire a un sistema alternativo.

Per il solo anno 2022, il recesso è stato consentito fino al 30 novembre, con efficacia dal 1° gennaio 2023, in deroga al termine statutario ordinario di fine giugno.

L’Autorità ha ritenuto che l’impegno eliminasse il canale preferenziale precedentemente disponibile per POLIECO e restituisse alle imprese la possibilità di scegliere il fornitore del servizio di compliance assolvendo contestualmente gli eventuali obblighi pregressi.

Impegno n. 2: cause pendenti

L’impegno n. 2 riguarda le cause civili pendenti promosse da POLIECO per il mancato pagamento di contributi ambientali pregressi, purché aventi ad oggetto obbligazioni derivanti dall’articolo 234 del TUA.

POLIECO si è impegnata a proporre, entro trenta giorni dall’accettazione degli impegni, una transazione della controversia, applicando senza discriminazioni la procedura prevista dall’impegno n. 1. Le imprese convenute possono regolarizzare il pregresso tramite POLIECO o Ecopolietilene per i tre anni precedenti la chiamata in giudizio. In tal caso la causa viene transatta e le spese compensate.

L’impresa resta libera di proseguire il giudizio qualora ritenga di non dovere i contributi o non intenda aderire alla soluzione transattiva. L’impegno non si applica alle controversie tra POLIECO e CONAI relative alla qualificazione dei manufatti come beni in polietilene o come imballaggi; tale questione resta impregiudicata.

L’Autorità ha giudicato adeguata la compensazione delle spese, tenuto conto che le controversie riguardano l’adempimento di obblighi di legge e che la parte convenuta conserva la facoltà di proseguire il giudizio secondo le regole ordinarie.

Impegno n. 3: fondo in trust per finalità ambientali

Per evitare che la riscossione dei contributi pregressi alteri la competizione tra i consorzi, POLIECO ha previsto che le somme versate a POLIECO ed Ecopolietilene attraverso la procedura comune confluiscano, per quanto dipendente da POLIECO, in un fondo separato costituito nella forma di trust.

Il fondo sarà istituito secondo la legge n. 364/1989 e la Convenzione dell’Aja del 1° luglio 1985, con rinvio al diritto del Jersey. POLIECO agirà come settlor e inviterà ogni sistema collettivo autorizzato a svolgere il medesimo ruolo. Il trustee sarà scelto sul mercato e dovrà essere terzo, indipendente e professionalmente qualificato. I Ministeri vigilanti previsti dall’articolo 234 del TUA potranno assumere il ruolo di protector o garante.

Il fondo sarà alimentato dai contributi pregressi ricevuti dai sistemi operanti dal 19 giugno 2020 e dalle somme derivanti da sentenze o transazioni relative a controversie sul pregresso. Le spese di costituzione saranno sostenute da POLIECO.

Le risorse saranno destinate principalmente alla gestione di emergenze ambientali e, in via subordinata, alla gestione dei rifiuti storici derivanti da beni in polietilene abbandonati o non intercettati dal sistema di raccolta. Le somme non potranno essere utilizzate, neppure indirettamente, per calcolare i contributi ambientali ordinari o per avvantaggiare i consorziati di POLIECO, Ecopolietilene o altri sistemi autorizzati.

POLIECO si è inoltre impegnata a promuovere, entro trenta giorni dall’accettazione degli impegni, un tavolo con il MITE ed Ecopolietilene per definire mediante protocollo d’intesa le modalità di gestione e le attività finanziabili.

Impegno n. 4: pubblicità

POLIECO deve pubblicare sul proprio sito internet, in posizione di piena evidenza, gli impegni nn. 1, 2 e 3 almeno fino al 31 gennaio 2023. L’Autorità ha ritenuto che tale misura agevoli la conoscenza delle nuove condizioni da parte delle imprese e consenta a Ecopolietilene di richiamarle nei rapporti con i propri associati e potenziali clienti.

Valutazione dell’Autorità

L’Autorità ha ritenuto gli impegni idonei a rimuovere le preoccupazioni concorrenziali formulate in avvio. In particolare, la possibilità per tutti i consorzi autorizzati di gestire la regolarizzazione del pregresso elimina il principale strumento di pressione che avrebbe potuto favorire POLIECO e disincentivare l’adesione al nuovo entrante.

La cessazione degli accordi agevolativi con le associazioni di categoria impedisce inoltre che condizioni economiche selettive, quali abbuoni o esenzioni da annualità pregresse, siano utilizzate per orientare le scelte delle imprese verso POLIECO.

La separazione delle somme in un trust indipendente evita che i contributi pregressi, non collegati a servizi correnti resi dal consorzio, confluiscano nella gestione ordinaria e influenzino in prospettiva la determinazione dei contributi ambientali, che costituisce uno degli elementi di competizione tra i sistemi collettivi.

L’Autorità ha inoltre riconosciuto una complementarità tra tutela della concorrenza e sostenibilità ambientale: condizioni concorrenziali corrette possono incentivare maggiore efficienza ed efficacia nella raccolta e nel riciclo dei rifiuti in polietilene.

Esito, obblighi di monitoraggio e rimedi

Gli impegni sono stati resi obbligatori ai sensi dell’articolo 14-ter, comma 1, della legge n. 287/1990. Il procedimento è stato chiuso senza accertare l’infrazione e non è stata irrogata alcuna sanzione.

POLIECO deve presentare all’AGCM una relazione dettagliata sull’attuazione degli impegni entro il 31 dicembre di ciascuno degli anni 2022, 2023 e 2024. L’Autorità ha dichiarato che vigilerà sull’esecuzione e si è riservata di riaprire d’ufficio il procedimento ai sensi dell’articolo 14-ter, commi 2 e 3, della legge n. 287/1990 in caso di mancato rispetto o di mutamento delle circostanze rilevanti.