Provvedimento AGCM A548 n. 30334 del 11/10/2022

Mastercard – Mandato double-tap per carte co-badged

Il provvedimento riguarda il procedimento avviato dall’AGCM nei confronti di Mastercard Europe SA per una possibile violazione dell’articolo 102 TFUE. L’istruttoria aveva ad oggetto il Mandato adottato da Mastercard il 13 luglio 2021, che imponeva agli aderenti al circuito di modificare i terminali POS italiani per richiedere due avvicinamenti della carta nei pagamenti contactless effettuati con carte di debito co-badged, tipicamente Mastercard-Bancomat. Il procedimento è stato chiuso mediante accettazione e imposizione di impegni ai sensi dell’articolo 14-ter della legge n. 287/1990, senza accertamento dell’infrazione.

Parti e origine del procedimento

Mastercard Europe SA è la società belga appartenente al gruppo Mastercard, attivo nella fornitura globale di servizi di pagamento tramite carte di credito, debito e prelievo ATM. In Italia opera attraverso i marchi Mastercard, Maestro e Cirrus, sulla base di rapporti contrattuali con banche e società finanziarie licenziatarie.

Bancomat S.p.A. gestisce i circuiti Bancomat e PagoBancomat e le relative carte utilizzabili per pagamenti POS e prelievi ATM. Nexi opera nei servizi di pagamento, mentre Visa Europe Limited è un circuito internazionale attivo nei pagamenti con carte di credito e debito e nei prelievi ATM.

Il procedimento è stato avviato il 3 dicembre 2021 a seguito della segnalazione di Bancomat del 25 ottobre 2021. La segnalazione riguardava nuove regole Mastercard, emesse il 13 luglio 2021, la cui entrata in vigore era prevista per il 1° gennaio 2022. Mastercard ha successivamente comunicato, il 29 dicembre 2021, la sospensione volontaria dell’applicazione del Mandato.

Mercato rilevante

Secondo l’Autorità, l’attività dei circuiti di pagamento rientra nel mercato dei servizi offerti dai circuiti, ossia dei servizi connessi al funzionamento dei network, inclusa la definizione degli standard tecnici, delle regole comuni, dei sistemi di autorizzazione e del processing delle transazioni.

Sotto il profilo merceologico, l’Autorità ha individuato il mercato italiano dei circuiti di carte di debito, comprensivo anche delle carte prepagate. La dimensione geografica è stata circoscritta all’Italia, in ragione delle differenze tra Stati membri quanto a operatori, licenze, condizioni economiche e presenza di circuiti nazionali.

Nel mercato così definito, nel quale sono presenti Mastercard, Bancomat e Visa, Mastercard è stata ritenuta in posizione dominante. La valutazione si fonda sulle quote di mercato, sulla maggiore diffusione dei suoi brand e sulla presenza anche nel mercato delle carte di credito, che la rende un partner difficilmente sostituibile per issuer, acquirer e operatori tecnologici. La stessa adozione unilaterale del Mandato è stata considerata indicativa della capacità di Mastercard di comportarsi indipendentemente dalle reazioni di clienti, operatori e consumatori.

Mandato e funzionamento del double-tap

Il Mandato imponeva agli acquirer e ai loro processor di configurare i POS, per l’accettazione delle carte co-badged, secondo una delle due soluzioni tecniche previste da Mastercard:

• la soluzione “preferred” richiedeva che il terminale visualizzasse le applicazioni di pagamento disponibili e che il titolare scegliesse il circuito, seguito da un secondo avvicinamento della carta;
• la soluzione “allowed” prevedeva la visualizzazione dell’applicazione selezionata dall’esercente e di un metodo per modificarla, con conferma dell’applicazione preferita e successivo secondo avvicinamento della carta.

Il Mandato escludeva altre modalità di pagamento, inclusa la possibilità di completare la transazione con un solo avvicinamento, il cosiddetto single-tap. Il mancato rispetto delle regole poteva comportare penali e revoca della licenza Mastercard. L’ambito di applicazione era limitato al territorio italiano e ai pagamenti con carte co-badged.

Criticità concorrenziali e qualificazione ai sensi dell’articolo 102 TFUE

In sede di avvio, l’Autorità ha rilevato che il Mandato avrebbe prodotto un’asimmetria tra carte co-badged e carte monobrand. Le carte Bancomat sono infatti quasi sempre co-badged, mentre le carte Mastercard tokenizzate e utilizzate nei wallet digitali possono operare come carte monobrand e, in quanto tali, non rientrare nel perimetro del Mandato.

Secondo la ricostruzione dell’Autorità, l’obbligo del double-tap avrebbe potuto:

• precludere alle carte Bancomat l’accesso alla modalità single-tap;
• ostacolare la loro inclusione nei wallet digitali di alcuni produttori di smartphone;
• rendere le carte co-badged meno fruibili rispetto alle carte monobrand Mastercard;
• favorire lo spostamento della domanda verso le carte monobrand e disincentivare l’emissione di carte co-badged;
• aumentare i costi per consumatori costretti, per accedere a entrambi i circuiti, a richiedere più carte;
• privare gli esercenti dei possibili minori costi associati al circuito domestico Bancomat.

L’AGCM ha ritenuto che la condotta potesse essere riconducibile a una strategia abusiva volta a ostacolare o escludere Bancomat dall’accesso ai wallet digitali, in una fase di sviluppo tecnologico e di crescente utilizzo dei pagamenti tramite dispositivi mobili. La fattispecie è stata valutata ai sensi dell’articolo 102 TFUE, in quanto il Mandato, applicato sull’intero territorio italiano e alla generalità degli istituti finanziari operanti nel settore, appariva potenzialmente idoneo a pregiudicare il commercio tra Stati membri ai sensi del Regolamento (CE) n. 1/2003.

L’Autorità ha inoltre osservato che il single-tap, in linea di principio, non appariva contrario alla disciplina europea, poiché il titolare della carta può manifestare la propria preferenza per il circuito prima della transazione, consentendo al POS di essere impostato sul circuito prescelto.

Istruttoria e market test

Nel corso del procedimento sono state ammesse a partecipare Nexi e Visa. Le parti hanno avuto accesso al fascicolo e sono state sentite in audizione; l’Autorità ha inoltre acquisito informazioni da banche, operatori tecnologici, Banca d’Italia e altri soggetti del settore.

Il 27 aprile 2022 Mastercard ha presentato impegni ai sensi dell’articolo 14-ter della legge n. 287/1990. Poiché gli impegni non erano manifestamente inidonei a risolvere le preoccupazioni concorrenziali, l’Autorità ne ha disposto la pubblicazione dal 10 giugno al 12 luglio 2022 per lo svolgimento del market test.

Nel market test sono pervenute osservazioni da Visa, Nexi, Apple, Bancomat, Intesa Sanpaolo, associazioni dei consumatori e Confesercenti. Alcuni partecipanti hanno sostenuto che il double-tap non costituisse una violazione e garantisse meglio la scelta del circuito. Altri hanno invece ritenuto gli impegni iniziali insufficienti, evidenziando il rischio che le cosiddette best practices conservassero un effetto conformativo, l’incertezza sulla durata, i costi di riconfigurazione dei POS e alcune questioni relative al caricamento delle carte Bancomat nei wallet Apple.

Impegni definitivi

Per recepire le osservazioni del market test, Mastercard ha presentato l’8 agosto 2022, con chiarimenti del 30 agosto 2022, una versione consolidata degli impegni.

Gli impegni definitivi prevedono principalmente:

• la trasformazione del Mandato in meri “Orientamenti” aventi esclusivamente natura informativa;
• l’esplicita esclusione di qualsiasi portata precettiva o effetto conformativo sulle scelte tecniche e commerciali di acquirer ed esercenti;
• la libertà degli operatori di configurare i POS in single-tap o double-tap secondo le proprie strategie e le dinamiche concorrenziali;
• l’astensione di Mastercard dall’imporre penalità o sanzioni per la mancata osservanza degli Orientamenti;
• la rimozione integrale della clausola di revisione precedentemente proposta;
• l’applicazione agli acquirer operanti in Italia di uno sconto del 50% per sei mesi, da ottobre 2022 a marzo 2023, sulla “Chip & Contactless Enablement Acquirer Fee”.

Lo sconto è stato stimato da Mastercard in un risparmio complessivo di circa 600.000-650.000 euro per gli acquirer italiani. Secondo l’Autorità, tale misura è idonea a compensare, almeno in termini prospettici, i costi eventualmente sostenuti dagli acquirer per riconfigurare i terminali POS, lasciando comunque agli operatori la scelta se migrare al single-tap.

Valutazione dell’Autorità

L’Autorità ha ritenuto che l’eliminazione della natura cogente del Mandato e delle sanzioni associate rimuova il principale ostacolo concorrenziale individuato in sede di avvio. Il mercato resta libero di scegliere la configurazione dei POS e le decisioni degli acquirer possono essere orientate da efficienza, domanda e dinamiche concorrenziali, anziché da un obbligo imposto da Mastercard.

La sostituzione del termine “best practices” con “Orientamenti”, accompagnata dall’espresso chiarimento della loro natura non vincolante, è stata ritenuta sufficiente a evitare equivoci circa il carattere meramente informativo delle indicazioni. L’assenza di penalità o sanzioni rafforza ulteriormente tale conclusione.

La previsione dello sconto sulle commissioni è stata ritenuta idonea ad affrontare le criticità relative ai costi di riconfigurazione dei POS e agli effetti medio tempore prodotti dall’adozione del Mandato. La rimozione della clausola di revisione elimina inoltre l’incertezza sulla stabilità e sulla durata degli impegni, che avrebbe potuto disincentivare gli investimenti degli operatori.

Quanto alle contestazioni relative alle regole Mastercard sul caricamento delle carte nei wallet digitali, l’Autorità ha precisato che tali regole non costituivano oggetto del procedimento, limitato al Mandato sul double-tap. Ha inoltre rilevato che le regole sui wallet apparivano applicabili a livello europeo, mentre il Mandato era limitato all’Italia, e che non erano emersi ostacoli concreti al caricamento e al funzionamento delle carte co-badged in un operatore francese esaminato.

Esito e obblighi di attuazione

Ai sensi dell’articolo 14-ter, comma 1, della legge n. 287/1990, l’AGCM ha:

• reso obbligatori nei confronti di Mastercard gli impegni definitivi, inclusi quelli modificati dopo il market test;
• chiuso il procedimento senza accertare l’infrazione dell’articolo 102 TFUE;
• imposto a Mastercard la presentazione, entro tre mesi dalla notifica del provvedimento, di una relazione dettagliata sull’attuazione degli impegni, corredata dalla documentazione necessaria.

L’Autorità ha dichiarato che vigilerà sull’esecuzione degli impegni e si riserva di riaprire d’ufficio il procedimento ai sensi dell’articolo 14-ter, commi 2 e 3, della legge n. 287/1990. Non sono state irrogate sanzioni, poiché il procedimento si è concluso mediante accettazione degli impegni senza accertamento dell’infrazione.