Provvedimento AGCM A553 n. 30328 del 11/10/2022

ASPI e AISCAT – presunto abuso escludente nel mercato del telepedaggio

Il provvedimento dispone l’avvio di un’istruttoria nei confronti di Autostrade per l’Italia S.p.A. (ASPI) e dell’Associazione Italiana Società Concessionarie Autostrade e Trafori (AISCAT), a seguito della segnalazione presentata da UnipolTech S.p.A., operatore del servizio Unipolmove. L’Autorità ipotizza un abuso di posizione dominante complesso, di natura escludente e discriminatoria, suscettibile di ostacolare l’ingresso e la piena operatività dei nuovi fornitori di servizi di telepedaggio in Italia.

Parti e origine del procedimento

ASPI è la principale concessionaria autostradale italiana e gestisce circa 3.000 km di rete. La società ha storicamente creato il sistema nazionale Telepass e, fino al maggio 2022, ha controllato Telepass S.p.A. AISCAT riunisce le concessionarie autostradali italiane e svolge, tra l’altro, funzioni di interlocuzione e coordinamento in relazione all’accesso dei fornitori al SET e al SIT-MP.

UnipolTech, società del gruppo Unipol attiva nei servizi telematici e di mobilità, ha chiesto l’intervento dell’AGCM denunciando condotte che avrebbero ostacolato il proprio ingresso nel mercato del telepedaggio. La segnalazione è stata presentata il 19 maggio 2022 e integrata il 18 luglio 2022, anche con riferimento al trattamento degli errati transiti.

Quadro regolatorio e servizi di telepedaggio

Il telepedaggio consente il pagamento elettronico del pedaggio mediante un dispositivo installato a bordo del veicolo, denominato OBU, che comunica con gli apparati installati presso i varchi autostradali. Il servizio presuppone contratti tra il fornitore del servizio di telepedaggio e ciascun concessionario, che opera quale esattore del pedaggio sulla propria tratta.

Il mercato presenta tre sistemi principali:

• il sistema nazionale, utilizzato da Telepass per mezzi leggeri e mezzi pesanti;
• il Servizio Europeo di Telepedaggio (SET), disciplinato dalla direttiva 2019/520/UE e dal decreto legislativo n. 153/2021;
• il Servizio Interoperabile di Telepedaggio per mezzi pesanti (SIT-MP), accessibile ai nuovi operatori soltanto per i veicoli pesanti e limitatamente all’Italia, salvo accordi bilaterali con operatori esteri.

La direttiva 2019/520/UE prevede che gli esattori concedano ai fornitori SET l’accesso in maniera non discriminatoria e che gli utenti possano scegliere il proprio fornitore indipendentemente dalla nazionalità o dallo Stato di immatricolazione del veicolo. La normativa ammette inoltre sconti e riduzioni sul pedaggio, purché trasparenti e accessibili alle stesse condizioni ai clienti dei fornitori SET.

Mercati rilevanti e posizione dominante

L’Autorità individua preliminarmente due mercati collegati: quello della gestione autostradale e quello della fornitura del servizio di telepedaggio all’utenza.

Nel mercato della gestione autostradale, ciascun concessionario dispone di una posizione dominante sulla propria tratta, essendo l’unico soggetto abilitato a gestire l’infrastruttura, adeguare i varchi, predisporre la cartellonistica e gestire i flussi di dati necessari all’esazione del pedaggio.

ASPI riveste un ruolo particolarmente significativo per l’estensione della rete gestita e per il peso esercitato in AISCAT. Nel 2022 ASPI disponeva di 401 voti su 1.000 nell’assemblea dell’associazione; considerando le società del gruppo, il peso complessivo risultava pari ad almeno 520 voti. ASPI disponeva inoltre di una rappresentanza significativa nel Consiglio direttivo.

Nel mercato collegato del telepedaggio, ASPI appare preliminarmente soggetto dominante in ragione della propria integrazione verticale storica con Telepass, dell’ideazione del sistema nazionale e del ruolo operativo e decisionale esercitato nei rapporti con le altre concessionarie. L’Autorità sottolinea che il sistema nazionale è rimasto, di fatto, appannaggio esclusivo di Telepass, nonostante l’assenza di una riserva normativa a suo favore.

Condotte relative all’accesso al sistema nazionale

UnipolTech aveva richiesto nel gennaio 2019 l’accreditamento per operare nel sistema di telepedaggio sulla rete italiana, sia per mezzi leggeri sia per mezzi pesanti. Secondo la segnalazione, AISCAT avrebbe inizialmente rappresentato l’inesistenza di una procedura per il SIT destinata ai mezzi leggeri e, successivamente, avrebbe escluso l’adozione di una procedura specifica, indirizzando l’operatore verso il SET.

Per i mezzi pesanti UnipolTech è stata ammessa soltanto al SIT-MP, iniziando a operare nel febbraio 2022. Per i mezzi leggeri, invece, l’operatore avrebbe dovuto seguire la procedura SET, concludendo l’accreditamento nel dicembre 2021 e avviando l’operatività commerciale nel marzo 2022.

L’Autorità considera rilevante la differenza tra il sistema nazionale e il SET. Il primo non risulta assistito da una procedura standardizzata di accreditamento e fu originariamente introdotto da ASPI attraverso accordi con le altre concessionarie. Il SET richiede invece una procedura articolata in tre fasi, con tempi minimi indicati in circa 210 giorni e costi che possono raggiungere diverse migliaia di euro. Il fornitore SET deve inoltre concludere contratti in almeno quattro Stati membri entro 36 mesi dalla registrazione.

Tale differenza potrebbe rendere il SET una soluzione più onerosa rispetto all’accesso al sistema nazionale, creando un vantaggio competitivo per Telepass e un ostacolo per i nuovi operatori.

Procedura di accreditamento SET e SIT-MP

La procedura predisposta da AISCAT si articola in tre fasi: una verifica documentale e tecnica centralizzata, una verifica di conformità del corretto funzionamento e una verifica di regolare servizio con test in pista e clientela effettiva.

Secondo gli elementi raccolti, la procedura presenta:

• tempi minimi complessivi di circa 210 giorni;
• costi fino a 50.000 euro per la prima fase e fino a 21.800 o 40.000 euro per le verifiche tecniche, a seconda della modalità di interconnessione;
• possibili ritardi nella predisposizione degli allegati contrattuali e nello svolgimento delle verifiche;
• requisiti tecnici potenzialmente più gravosi rispetto a quelli applicati storicamente a Telepass.

UnipolTech ha inoltre contestato l’obbligo di associare un’unica targa a ciascun apparato, sostenendo che a Telepass sarebbe stata consentita l’associazione di due targhe al medesimo dispositivo.

Condizioni contrattuali discriminatorie

L’Autorità ha esaminato 45 contratti standard SET e 59 contratti SIT-MP. Tali contratti, predisposti da AISCAT e applicati nei rapporti tra fornitori e concessionari, conterrebbero clausole non presenti nelle convenzioni stipulate con Telepass.

Tra le condizioni rilevate figurano:

• obbligo di prestare una fideiussione bancaria a prima richiesta, incondizionata e irrevocabile, rilasciata da un istituto primario con determinati requisiti di rating e gradimento;
• garanzia parametrata, nella quasi totalità dei casi, al doppio del fatturato medio mensile del fornitore;
• facoltà degli altri concessionari interconnessi di recedere con preavviso di 60 giorni in caso di cessazione del rapporto con uno o più concessionari, senza indennizzo per il fornitore;
• obbligo di parità di trattamento a carico del fornitore rispetto alle commissioni riconosciute ai concessionari, senza una clausola reciprocamente equivalente a carico degli esattori;
• divieto di trasferimento del contratto anche in caso di cessione dell’azienda o del ramo d’azienda.

L’Autorità rileva che le convenzioni con Telepass, risalenti prevalentemente agli anni Novanta, non contengono clausole analoghe. Anche il contratto ASPI-Telepass del 2009 prevede l’obbligo di garantire il pagamento dei pedaggi e le eventuali insolvenze, ma non richiede una fideiussione bancaria con le caratteristiche imposte ai nuovi fornitori.

La disciplina europea, richiamata nel provvedimento, prevede invece che la garanzia bancaria del fornitore SET non superi l’importo medio mensile delle transazioni di pedaggio relative al settore interessato. UnipolTech ha riferito che il costo della fideiussione assorbirebbe la commissione percepita per almeno due mesi su dodici.

Agevolazioni tariffarie

Un ulteriore profilo riguarda l’accesso alle agevolazioni tariffarie. Le concessionarie applicano agli utenti Telepass sconti sulle tariffe di telepedaggio, mentre tali agevolazioni non risultavano sostanzialmente disponibili per gli utenti dei nuovi fornitori SET e SIT-MP.

Le concessionarie hanno giustificato la mancata estensione con esigenze tecniche, tempi di attuazione o necessità di autorizzazioni ministeriali. Tuttavia, quasi tutte hanno dichiarato la propria disponibilità a estendere gli sconti ai nuovi operatori e alcune risultavano già impegnate in attività negoziali o tecniche in tal senso.

L’Autorità ritiene pertanto che non emergano ostacoli tecnici insormontabili. La mancata applicazione uniforme degli sconti potrebbe aver mantenuto un vantaggio competitivo per Telepass, riducendo la capacità dei nuovi operatori di attrarre clientela.

Errati transiti e accesso ai dati

UnipolTech ha denunciato una diversa gestione degli errati transiti. In caso di mancata rilevazione del veicolo in entrata, il pedaggio verrebbe calcolato sulla base della stazione di ingresso geograficamente più lontana, con possibile addebito di una tratta superiore a quella effettivamente percorsa.

Secondo la segnalazione, Telepass avrebbe accesso diretto a un database condiviso con le concessionarie, che consente di effettuare controlli incrociati, anche mediante fotografie delle targhe, e correggere automaticamente gli addebiti. UnipolTech non avrebbe avuto analogo accesso, con conseguente pregiudizio per i propri clienti e per l’affidabilità commerciale del servizio.

Alcune concessionarie hanno dichiarato la propria disponibilità a estendere a UnipolTech l’accesso agli strumenti di verifica, ma al momento dell’avvio dell’istruttoria il problema risultava non completamente risolto. Anche DKV ha segnalato pregiudizi concorrenziali derivanti dalla mancata implementazione della cosiddetta whitelist.

Varchi e cartellonistica

L’Autorità ha rilevato possibili ritardi o incompletezze nell’adeguamento della rete al SET. In alcune tratte non tutti i varchi risultavano abilitati sia al sistema nazionale sia al SET, con permanenza di porte utilizzabili esclusivamente dagli utenti Telepass.

Sono stati inoltre segnalati ritardi nella sostituzione della cartellonistica. Nel 2017 era stato approvato un logo con bandiera blu dell’Unione europea e simbolo della comunicazione telematica per identificare le piste abilitate al SET. In seguito, per assicurare maggiore neutralità commerciale, era stata approvata la sostituzione del marchio Telepass con una semplice lettera “T” nera su fondo giallo.

La sostituzione non risultava tuttavia completata. La permanenza del marchio storico Telepass potrebbe indurre gli utenti a ritenere che esista un solo fornitore di telepedaggio, riducendo l’effettiva contendibilità del mercato. Il problema era stato richiamato anche dall’Autorità di regolazione dei trasporti.

Qualificazione giuridica preliminare

L’insieme delle condotte è considerato dall’AGCM riconducibile a un’unica strategia potenzialmente ostruzionistica e discriminatoria. Secondo la valutazione preliminare, ASPI avrebbe utilizzato AISCAT per mantenere chiuso il sistema nazionale, indirizzare i nuovi operatori verso il SET e il SIT-MP e applicare a tali operatori condizioni più onerose rispetto a quelle riconosciute a Telepass.

La possibile condotta abusiva comprende:

• mantenimento della chiusura del sistema nazionale;
• ritardi e oneri nell’accreditamento SET e SIT-MP;
• condizioni contrattuali discriminatorie;
• esclusione o ritardo nell’accesso alle agevolazioni tariffarie;
• diverso trattamento degli errati transiti;
• ritardata implementazione dei varchi SET;
• cartellonistica non pienamente neutrale e non uniforme.

L’Autorità ritiene che tali condotte possano costituire abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 TFUE. Il provvedimento richiama anche la legge n. 287/1990, ma l’avvio è disposto specificamente per accertare una possibile violazione dell’articolo 102 TFUE.

Pregiudizio al commercio tra Stati membri

L’AGCM ritiene applicabile il diritto dell’Unione perché il SET è concepito come servizio interoperabile a livello europeo e può essere fornito da operatori accreditati in più Stati membri, inclusi operatori stranieri quali DKV e Axxès.

Le condotte contestate, ostacolando o ritardando l’ingresso e la piena operatività di fornitori italiani e stranieri, appaiono idonee a incidere, direttamente o potenzialmente, sui flussi commerciali tra Stati membri. Ne deriva la rilevanza dell’articolo 102 TFUE e del Regolamento CE n. 1/2003 nel quadro procedurale di cooperazione europea.

Avvio, diritti delle parti e termini

L’Autorità delibera l’avvio dell’istruttoria ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287/1990 nei confronti di ASPI e AISCAT. Il procedimento è affidato alla responsabile individuata nel provvedimento e deve concludersi entro il 31 dicembre 2023.

I rappresentanti legali delle parti possono chiedere di essere sentiti entro 60 giorni dalla notificazione del provvedimento; la richiesta deve pervenire almeno 15 giorni prima della scadenza del termine. Il provvedimento non contiene, allo stato, un accertamento definitivo dell’infrazione, né dispone sanzioni, misure cautelari o impegni.