Sentenza n. 10568/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti statali e regionali attuativi del meccanismo di payback sui dispositivi medici, contestando la legittimità costituzionale ed eurounitaria della disciplina e deducendo violazione dei principi di tutela dell'affidamento, equilibrio economico contrattuale, libertà d'impresa, concorrenza, capacità contributiva e proporzionalità. Ha lamentato inoltre la natura retroattiva della fissazione dei tetti regionali, l'inosservanza dei termini normativi, l'alterazione dell'equilibrio economico delle gare e dei contratti pubblici e l'incidenza sproporzionata del ripiano, evidenziando di avere operato in perdita nelle forniture interessate e di avere registrato bilanci negativi. Ha chiesto altresì il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea e ha prospettato ulteriori questioni di legittimità costituzionale in relazione alla disciplina sopravvenuta che consente la definizione dell'obbligazione mediante il pagamento del 25 per cento degli importi originariamente richiesti.

La decisione

Il ricorso è stato rigettato quanto ai decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022 e agli ulteriori atti statali presupposti. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ritenendo ragionevole e proporzionato il meccanismo di payback per il quadriennio 2015-2018, conforme alla riserva di legge e non lesivo dell'affidamento, dell'irretroattività, della libertà d'impresa, della proprietà o dei principi eurounitari. Il fatturato costituisce un indice non arbitrario della dimensione economica dell'impresa e il payback è un contributo solidaristico, non un prelievo sul reddito; pertanto non rilevano né i costi sostenuti né le perdite delle singole forniture o dei bilanci. Il meccanismo opera inoltre ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dell'impresa e non modifica il contenuto o l'equilibrio dei singoli contratti pubblici, sicché non è pertinente l'art. 72 della direttiva 2014/24/UE. Il rinvio pregiudiziale alla CGUE è stato negato perché non emerge un contrasto con il diritto dell'Unione e la questione è stata già scrutinata alla luce dei principi rilevanti dalla Corte costituzionale. Le censure contro il decreto regionale sono state dichiarate inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: l'attività regionale consiste in una verifica tecnico-contabile e nella quantificazione vincolata dell'obbligazione, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionalità, con conseguente configurazione di un diritto soggettivo patrimoniale e giurisdizione del giudice ordinario. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le questioni di costituzionalità sull'art. 7 del d.l. n. 95 del 2025 sono state ritenute inammissibili per difetto di rilevanza, poiché la ricorrente ha dichiarato di non volersi avvalere della definizione agevolata. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015

  «ciascuna azienda fornitrice concorre alle predette quote in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La disposizione pone a carico delle imprese fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto regionale, graduata secondo l'incidenza percentuale del fatturato sul totale della spesa regionale.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  «l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile»

  Attribuisce alle regioni la verifica contabile, l'individuazione delle imprese soggette al ripiano e l'imposizione del pagamento, senza attribuire loro il potere di determinare il tetto o certificare il suo superamento.

• art. 53 Cost.

  Il fatturato può costituire un indice rivelatore di ricchezza e parametro di riparto dell'obbligo, purché la scelta legislativa non sia arbitraria o irragionevole; il principio non impone di considerare i costi dell'impresa quando la prestazione non ha natura di prelievo sul reddito.

• art. 41 Cost.

  Il payback relativo agli anni 2015-2018 costituisce, secondo il richiamo alla Corte costituzionale, una misura ragionevole e proporzionata di bilanciamento tra libertà di iniziativa economica e contenimento della spesa sanitaria.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback rispetta la riserva di legge perché individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali della procedura.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, la controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 72 direttiva 2014/24/UE

  La norma non è pertinente perché il payback non modifica i contratti pubblici né il loro equilibrio sinallagmatico, ma opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori.

• art. 7 d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  «gli obblighi a carico delle aziende fornitrici [...] si intendono assolti con il versamento [...] della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali»

  La disposizione introduce una definizione agevolata e non costituisce riconoscimento dell'illegittimità originaria del payback; le relative questioni costituzionali sono irrilevanti se la parte non intende avvalersene.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola, in quanto tale, i principi di affidamento, irretroattività, libertà d'impresa, proprietà e proporzionalità, poiché l'obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano conoscibili dalle imprese già dal 2015, prima della partecipazione alle gare.
• Il fatturato dell'impresa può essere utilizzato quale parametro per ripartire un contributo solidaristico destinato al ripiano della spesa sanitaria, senza necessità di considerare i costi sostenuti o gli utili effettivamente conseguiti, purché il criterio non sia arbitrario o irragionevole.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente ai singoli contratti pubblici e non ne modifica il prezzo, l'oggetto o l'equilibrio sinallagmatico; pertanto non costituisce una modifica contrattuale rilevante ai sensi dell'art. 72 della direttiva 2014/24/UE.
• Quando la regione si limita, in attuazione di criteri legislativi e ministeriali vincolanti, a verificare dati contabili, compilare l'elenco dei fornitori e calcolare matematicamente la quota dovuta, la controversia riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione ordinaria, anche se l'atto è formalmente denominato provvedimento.
• Nel sistema del payback, la determinazione del tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e la quantificazione dello scostamento sono competenze statali; le regioni svolgono soltanto attività tecnico-contabili ed esecutive di individuazione dei fornitori e di determinazione delle somme secondo percentuali già fissate dalla legge.
• Una disciplina legislativa successiva che riduce la somma concretamente esigibile per definire il contenzioso non dimostra, di per sé, l'illegittimità o l'irragionevolezza della disciplina originaria.

Come è indicizzato