Sentenza n. 7358/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società confinante ha appellato la sentenza del TAR nella parte in cui aveva annullato il diniego di accertamento di conformità per il muro realizzato dalla società titolare dell’opificio. Ha dedotto che il TAR aveva erroneamente ritenuto applicabile, ai fini della verifica di conformità, la disciplina del Piano consortile ASI anziché quella comunale; che la deliberazione del Consorzio ASI del 24 giugno 2021 esprimeva soltanto un assenso per finalità consortili e non costituiva titolo edilizio sanante; e che la sentenza penale di assoluzione richiamata in primo grado non accertava la legittimità urbanistico-edilizia dell’opera. Sul piano tecnico ha sostenuto che il manufatto, alto circa 8-9 metri, era un muro di contenimento e una nuova costruzione, non una mera recinzione o un muro di confine, e che richiedeva il permesso di costruire; ha inoltre dedotto la violazione delle distanze dai confini, l’assenza di un’effettiva esigenza di sicurezza dovuta a franamenti o sbancamenti imputabili alla confinante e l’interferenza del muro con il sedime della strada prevista dal Piano ASI, non formalmente stralciata. Ha lamentato l’omessa valutazione di tali elementi da parte del TAR e ha chiesto una verificazione. La società beneficiaria della sanatoria ha opposto il difetto di istruttoria e motivazione del nuovo diniego e la sua asserita elusività rispetto al precedente giudicato; ha riproposto le tesi relative alla natura di muro di confine, alle esigenze di sicurezza e alla sentenza penale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, respingendo il ricorso introduttivo e confermando il diniego comunale di accertamento di conformità. Ha fatto propri gli esiti della verificazione, ritenuta puntuale e svolta in contraddittorio, e ha respinto la richiesta di integrazione della relazione: le osservazioni della società erano ripetitive di tesi già prospettate e note al verificatore. La verificazione ha qualificato il manufatto, alto circa 8 metri, come muro strutturale di contenimento di un terrapieno artificialmente innalzato, autonomo dalla funzione di mera delimitazione e integrante nuova costruzione, per la quale occorreva il permesso di costruire; DIA e SCIA non erano titoli adeguati. Ha inoltre rilevato l’assenza di fenomeni franosi o di ruscellamento attivi prima dell’intervento e la presenza di un preesistente muro di sostegno idoneo alla stabilità, escludendo che l’opera fosse necessaria per fronteggiare un pericolo imminente. Il manufatto, posto a 1,80 metri dal confine e distinto da un muro preesistente, non rispettava le distanze e invadeva la carreggiata di progetto della strada ASI; non risultavano atti o varianti che avessero definitivamente stralciato tale previsione. Il giudice ha chiarito che il giudicato penale non vincolava l’amministrazione rimasta estranea al processo e che, in ogni caso, la qualificazione giuridica edilizia dei fatti e l’individuazione del titolo necessario restano autonome rispetto alle valutazioni penali. Ha riformato la sentenza anche quanto all’affermata prevalenza delle NTA del Piano ASI e al valore attribuito alla deliberazione consortile: il parere ASI, fondato su un’istanza incompleta che descriveva il manufatto come muro di confine, riguardava le finalità consortili, faceva salve le prerogative edilizie comunali e non poteva valere come titolo sanante. Le censure della società ricorrente in primo grado, riproposte in appello, sono state ritenute infondate. Le spese del doppio grado sono state compensate; le spese della verificazione sono state poste a carico della società che aveva richiesto la sanatoria, con liquidazione separata.

Norme richiamate

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  In base alla disciplina vigente al tempo dei fatti, la sanatoria delle opere abusive presuppone la conformità delle stesse alla disciplina urbanistica ed edilizia sia al momento della loro realizzazione sia al momento della domanda.

  Il provvedimento richiama la doppia conformità come requisito della sanatoria e rileva che la sentenza di primo grado non aveva chiarito con quali norme edilizie sovraordinate il Comune avrebbe dovuto confrontare l’opera.

• art. 654 c.p.p.

  In base all’art. 654 c.p.p., il giudicato penale sotto il profilo soggettivo è vincolante solo nei confronti dell’imputato, della parte civile e del responsabile civile che si sia costituito o che sia intervenuto nel processo civile, non quindi nei confronti di altri soggetti che siano rimasti estranei al processo penale, pur essendo in qualche misura collegati alla vicenda.

  Il giudicato penale non vincola l’amministrazione rimasta estranea al processo; inoltre, sul piano oggettivo, copre i fatti materiali ma non la loro qualificazione giuridica edilizia né la scelta del titolo abilitativo.

Massime di principio

• Il giudicato penale non vincola l’amministrazione che sia rimasta estranea al processo penale; anche quando rilevi l’accertamento penale, il giudicato copre i fatti materiali, non la loro qualificazione giuridica ai fini edilizi né l’individuazione del titolo abilitativo richiesto.
• Un muro che, per caratteristiche strutturali e funzione, sostiene un terrapieno e ne contrasta le spinte non è una mera recinzione o pertinenza, ma può integrare una nuova costruzione soggetta a permesso di costruire; la qualificazione dipende dalle caratteristiche concrete dell’opera e dalla trasformazione durevole del territorio.
• Il parere favorevole del Consorzio ASI reso per le finalità consortili, sulla base delle caratteristiche dichiarate dal richiedente e con salvezza delle competenze edilizie comunali, non costituisce titolo edilizio né può sanare un’opera priva del necessario titolo abilitativo.
• Il giudice può disporre ulteriori accertamenti tecnici anche dopo che l’amministrazione abbia rinnovato l’istruttoria in esecuzione di una precedente sentenza, se la situazione controversa non risulta ancora sufficientemente chiara.
• Gli accertamenti di un verificatore terzo, svolti in contraddittorio e basati su documentazione tecnica, possono prevalere sulla mera allegazione di parte circa fatti non dimostrati, come l’intervenuto stralcio di una previsione viaria di piano.

Come è indicizzato