Sentenza n. 944/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l'ordinanza di demolizione emessa dal Comune di Rimini, deducendo, in primo luogo, eccesso di potere per carenza di motivazione, erronea valutazione dei fatti, difetto di istruttoria, ingiustizia manifesta, violazione della proporzionalità, contraddittorietà e lesione del legittimo affidamento. Hanno sostenuto che le opere fossero risalenti, già conosciute dal Comune in occasione di un sopralluogo del 2012 e non allora sanzionate; che il piazzale fosse stato realizzato sulla base di una DIA presentata nel 1996; che l'acquisto dell'area nel 2016 fosse avvenuto confidando nella legittimità delle opere; e che il contesto, pur formalmente agricolo, fosse caratterizzato dalla presenza di attività commerciali e produttive. In secondo luogo, hanno dedotto la violazione della l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento, difetto di istruttoria, sviamento, abuso di potere e violazione della leale collaborazione, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto instaurare un contraddittorio e procedere, eventualmente, all'annullamento in autotutela della DIA. In terzo luogo, hanno invocato l'art. 21-nonies l. 241/1990, l'art. 6, comma 1, lett. a), d.P.R. 380/2001 e il regolamento urbanistico comunale, sostenendo che il piazzale fosse assistito dalla DIA e da un successivo collaudo e che il relativo titolo non potesse più essere annullato per il decorso del tempo. Il Comune ha chiesto il rigetto, rilevando che le opere realizzate erano diverse e più consistenti rispetto a quelle oggetto della DIA, costituivano un intervento unitario di nuova costruzione in zona agricola, destinato a esigenze permanenti, e non potevano beneficiare di alcun affidamento tutelabile.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e condannato i ricorrenti alle spese, liquidate in 2.000 euro oltre accessori. Il Collegio ha ritenuto che l'insieme delle opere avesse prodotto una trasformazione stabile, non irrilevante e non occasionale del territorio, rendendo necessario il previo permesso di costruire. La DIA del 1996 è stata ritenuta inconferente, poiché riguardava un parcheggio mentre le opere contestate differivano per dimensioni, consistenza, rilevanza e natura. È stata esclusa la precarietà dei manufatti: l'esenzione dal permesso di costruire richiede un uso specifico e temporalmente delimitato, mentre le opere erano destinate a utilizzazione permanente per uffici, depositi e attività lavorative. Il giudice ha inoltre affermato che l'abuso deve essere valutato complessivamente e non mediante la scomposizione atomistica dei singoli manufatti. La censura relativa alla mancata comunicazione di avvio è stata respinta perché l'ordinanza di demolizione è espressione di attività vincolata e doverosa e, comunque, nel caso concreto l'amministrazione aveva consentito la partecipazione alla fase istruttoria; inoltre, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, il vizio procedimentale non determina l'annullabilità quando sia palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso. L'ordinanza è stata ritenuta puntualmente e congruamente motivata. Richiamando l'Adunanza plenaria n. 9/2017, il TAR ha escluso che l'ordine di demolizione tardivo richieda una motivazione ulteriore sulle ragioni di pubblico interesse, anche se l'abuso risale nel tempo, il proprietario attuale non ne è l'autore o il trasferimento non abbia intenti elusivi. È stato altresì escluso che l'inerzia amministrativa possa rendere legittima un'edificazione sine titulo o generare un affidamento legittimo in assenza di un precedente atto amministrativo favorevole.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. e.5, d.P.R. 380/2001

  La precarietà dell'opera [...] postula un uso specifico e temporalmente delimitato del bene e non ammette che lo stesso possa essere finalizzato al soddisfacimento di esigenze [...] permanenti nel tempo.

  La precarietà rilevante ai fini dell'esenzione dal permesso di costruire dipende dall'uso oggettivamente temporaneo e contingente, non dalla mera natura o rimovibilità dei materiali; opere destinate a esigenze permanenti determinano una trasformazione edilizia rilevante.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti non è annullabile, qualora sia palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

  L'omessa comunicazione di avvio non comporta l'annullabilità dell'ordinanza di demolizione quando, trattandosi di attività vincolata, sia evidente che la partecipazione non avrebbe potuto condurre a un esito diverso.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell'annullamento d'ufficio non è applicabile all'ordine di demolizione impugnato, che non costituisce annullamento tardivo di un titolo edilizio favorevole, ma esercizio del potere repressivo di un abuso edilizio privo di idoneo titolo.

• art. 6, comma 1, lett. a), d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata invocata dai ricorrenti, ma il TAR ha ritenuto che la DIA del 1996 non legittimasse le opere contestate, diverse per consistenza e natura e non riconducibili all'attività edilizia libera o al parcheggio oggetto della denuncia.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Sebbene non espressamente indicato nel testo come norma applicata, l'ordinanza di demolizione si colloca nell'esercizio del potere repressivo degli interventi realizzati in assenza del necessario permesso di costruire.

Massime di principio

• La precarietà di un manufatto, ai fini dell'esenzione dall'obbligo di permesso di costruire, deve essere valutata in relazione alla destinazione funzionale e temporale dell'opera: non è precaria l'opera destinata a soddisfare esigenze permanenti, anche se realizzata con materiali rimovibili o formalmente qualificata come temporanea.
• La qualificazione dell'abuso edilizio deve considerare unitariamente l'insieme delle opere e il loro complessivo impatto urbanistico-edilizio; non è consentito scomporre artificiosamente l'intervento in singoli manufatti per escludere l'assoggettamento al permesso di costruire o alla sanzione demolitoria.
• L'ordinanza di demolizione di opere abusive costituisce esercizio di attività amministrativa vincolata e doverosa; pertanto, di regola, non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento e non necessita di una motivazione ulteriore sulle specifiche ragioni di interesse pubblico, anche quando sia adottata a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso.
• La mera inerzia dell'amministrazione nella repressione dell'abuso edilizio non rende legittima l'edificazione sine titulo e non determina, da sola, un legittimo affidamento del proprietario, in assenza di un atto amministrativo favorevole idoneo a fondare un'aspettativa qualificata.
• L'omessa comunicazione di avvio del procedimento non rende annullabile l'ordinanza di demolizione quando sia palese, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato